近年来，随着我国经济建设的不断发展，政府采购作为一种主要的购买性支出形式，其所需资金逐年增加，采购范围也日益扩大，但是，有些项目的采购效果不佳，采购价格高昂，给社会带来了一些负面的评价。通过多年对政府采购项目进行审计监督所积累的经验，分析政府采购活动中“控标”问题产生的原因、手段及对策，提出采购工作建议，达到规范政府采购行为，提高财政资金使用效益的目的。政府采购项目的特点及工作思路。
本论文提出的政府采购项目是指商品、服务类项目，且主要以商品类项目为主，经过分析，其采购特征主要表现为：
一是对投标控制价的审计比较困难。第一，商品种类繁多，参数繁多，且价格多为厂商的商业机密，不如工程造价有专业的定额计价标准可供参考。其次，管材、苗木等商品受市场供求、原材料价格波动等因素的影响，价格难以把握。第三，电子设备更新速度加快，使以往同类产品的中标价格失去参考价值。第四，一些厂商制定了区域性销售政策，造成同一产品在不同地区价格差异。第五，科技开发等服务类项目审价依据不足。
2.容易形成限制排斥现象。为有效占领市场，各厂商不断加大研发力度，所生产的产品往往有其独特的技术特征，根据不同地区的市场需求，生产出各式各样的产品，这些技术特征可以拿来作为控制投标的手段，比具有设计规范和施工标准的工程更复杂。
3.竞争更加激烈。第一，采购资金多为专项采购预算或上级专款，付款进度良好。其次，投标人的条件要求比较宽泛，准入门槛较低。第三，中标后后期施工方便，与工程类项目的施工工期相比，供货完成时间短，验收和结算方式也更为方便。第四，政府采购项目公告方式更加规范，范围更加广泛。
四、评标专家评标质量相对较高。现我省已有10,000多名评标专家，覆盖社会各行业，多数行业经验丰富，具有一定的专业知识。与此同时，山东省政府采购专家语音系统对评标专家进行抽取，评标专家名单在开标前严格保密，大大减少了采购人和评标专家相互串通的可能性。
总之，由于对采购项目招标控制价进行审计存在困难，且容易形成限制排他的缺陷，为采购过程中的暗箱操作提供了有利的空间和便利条件，但采购项目同时又具有市场竞争性强、评标专家评标质量高等优点，因此，在公平竞争、排除人为设置的限制因素的情况下，采购效果一般都能得到保证。与此同时，政府采购也是一种正常的市场行为，遵循着供求关系的价值规律，采购的主动权一般掌握在采购者这一“需方”手中，如果采取手段使提供产品或服务的“供方”无法形成有效的竞争，被个别人控制，就会导致高价中标，只有真正市场化的采购行为才能挤出采购者的“水分”，让财政资金发挥作用。在投标文件中设置限制性要求等排斥其他供应商参与是最常见的主要手段，也被称为“控标”。“控标”问题的产生原因及常见手段。
㈠“控标”问题的产生根源。
通常被称为“控标”的采购项目程序是：先由采购人有采购需求，然后由采购人获得信息上门推销或采购人主动联系，以建立彼此间的合作关系；采购人根据采购人的需求设计采购实施方案；采购人修改后，报上级领导和财政部门审批；采购人选定中介机构按照设计方案进行招标。这一过程的关键是采购执行方案，因为采购人大多不具备有关产品或服务的专业知识，对市场情况也不太了解，而且采购人与供应商之间可能存在利益输送，这使采购人的采购方案依赖于前期参与的供应商，而在制定采购方案时往往受其操纵。
㈡常见的一些“控标”手段。
当前，政府采购招标文件中的控标手段多种多样，层出不穷，而大多数情况下，这些手段相互结合使用，已经达到了限制他人投标的目的，一般可采取以下几种方式：
一、合格采购参数。针对特定供应商和特定产品的采购要求，例如限定机箱型号、规定产品尺寸等等，在招标文件中，可能只有一小部分产品具有限制性参数，导致其他供应商的投标被取消，即使是其它产品也能满足要求，但不能满足某些产品的限制性参数，导致所有产品无法竞争，中标价格更高。
要求厂家授权，保证质量的承诺书。标书应清楚地说明制造商对该项目的书面授权和质量保证，同时内定的供应商私下要求制造商只开给他及其指定的陪标单位，这样即使其他供应商获得了货源仍不能投标，这种控标做法也被称为“报备”。
三、资格、业绩等限制性要求标书要求供应商有相应的资质、认证、业绩，有些属于不合理要求，但经常作为限制其他供应商的手段被采用。相似的需求包括拥有一份软件认证，参加过一次一次的活动，在一个地区有数百万的业绩等等，这些需求都是由内部指定的供应商“量身定做”的，而其他供应商可能能够满足其中一到两个，但是多个需求结合起来就形成了不可触及的隐形壁垒。
4.访问、联网等软件限制投标文件要求设备必须接入软件系统，但是能否接入软件系统完全取决于管理系统供应商的前期开发。另一项要求是与上级某中心系统建立网络，而是否建立网络也由上级单位控制，往往只有个别指定产品可以满足，这种项目基本上是单一来源采购。
5.苛刻的定位服务要求。有许多项目要求有一个固定的售后服务场所并有当地技术人员的书面证明，有一些项目虽然没有要求建立一个本地的售后机构，但要求产品出现问题时必须在一个小时内到达现场解决，这也是变相地限制外地供应商参与，原来由于外地供应商在当地建立一个固定的售后场所需要一些前期投入，没有确定是否能中标，从而降低了他们参与投标的积极性。
六、供应时间不合理。有些采购项目招标文件规定的供货时间不合理，目前市场上的产品多为定单生产，供应商在不能确定是否中标的情况下，过早生产备货的风险太大，最终只能放弃投标。事实上，缩短的供给期只能由事先内定并提前准备了供应物资的供应商来满足。
7.样品要求过高。有些投标项目的样品要求高达几十个，甚至包括双开门冰箱、钢琴等大件物品，需要大型车辆运送，样品要求过多，增加了供应商的工作量和投标成本，但对于内定中标的供应商而言，却可视为该供应商的提前供货，因此样品要求过多也是政府采购中的一种隐蔽性控制手段。
后期验收中存在的问题及控制标样。一些项目的验收工作由采购方自行完成，采购代理机构和采购监督管理部门都不参与，项目验收缺乏第三方的有效监督，由于采购方的专业知识有限或可能与供应商之间相互串通，无法发现采购方在验收过程中弄虚作假等行为。第三，解决“控标”问题的对策。
1.关于采购参数的限定问题。先除去已证实的不合理的参数限制，如对产品重量的限定，对产品的功能的仅限于某一特定产品，如果采购需求确实是个别产品可以满足，则应建议采购采用单源等方法。二是适当放宽对采购参数的限制，以保证招标产品的质量等级，满足采购需求；如果购买的车辆要求发动机“型号为XXX”，则将其修改为“型号优于或等于XXX”。削弱了采购参数的约束，强化了评标现场的专家评审作用。在招标文件中明确指出“本项目说明中提出的技术规范、要求、参数和标准仅仅是说明并不是限制条件，投标人可以提出替代性技术规范、要求、参数和标准，但替代性技术规范、要求和标准不得低于招标文件的规定和要求”，实际操作中投标人出现的“替代”是否“不低于”招标文件要求，由现场专家评委判定。第二，采取技术参数分档的办法，如将关键技术参数标注为“★”，而不标注“★”的参数不作为废标要素，作为评委会对产品技术的评分。第三，强调投标文件不能完全符合招标文件的要求，而应符合实质性要求，招标文件的实质性要求应由评标现场的专家评委确定。
二是厂家授权，保证承诺书等问题。修订为“供应商中标后，在签订合同时，应提供厂家授权书、质保承诺书”，或去掉了厂家授权书、质保承诺书等要求，明确“投标人必须保证所投产品无专利、知识产权纠纷，所投产品为原厂原装正品，否则供应商将承担一切法律责任，在采购项目的后期验收过程中，如发现非原厂组装拼凑、未按合同规定质保等问题，将严格按照政府采购相关规定处理。
3.关于资格、业绩等限制性要求考察了解市场实际情况，查阅与招标项目相关的法律法规、行业标准、规范文件，对其他地区同类政府采购项目进行比较，确定采购项目在资质、认证等方面是否合理，根据《中华人民共和国政府采购法》的有关规定，去除招标文件中对业绩、软件证书等不合理的限制性要求。对样品供应时间不合理、样品数量过多等问题，也可采用上述方法处理。
4.关于软件限制，例如访问、联网等问题。考察所接入的系统是否开放，了解上级联网要求的相关文件及技术参数，了解上述要求是否仅限于限制。如只有个别供应商能满足要求，则建议采用单一来源采购。当采购项目涉及软件系统等内容时，就要求要保证未来接入系统的兼容性、开放性，避免对后续硬件采购进行限制。
5.关于苛刻的地方服务要求。为了确保产品质量，允许外地供应商在项目中标后设立售后服务机构，修改相关规定为“外地供应商若中标，必须在签订合同之日起五日内在采购地点设立售后服务机构，售后服务机构应有固定的营业场所和常驻技术服务人员，否则视为放弃中标。”
六、合理分包。某些产品的参数要求可能具有一定的限制性，但由于某种原因不能改变，可以在不影响采购项目总体兼容性的前提下，对有限制性嫌疑的采购内容进行单独分组，以确保采购效果。
