原告韦耀昌、韦某1要求被告南宁市自然资源局（以下简称市资源局）履行房屋拆迁补偿安置协议、南宁市良庆区房屋征收补偿和征地拆迁中心（以下简称良庆征拆中心）、南宁市城市建设投资发展有限责任公司（以下简称城投公司）作为第三人一案，于2020年6月23日向本院提起诉讼，经原告补正材料，本院于2020年7月2日立案受理，在法定期限内向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年8月3日公开开庭审理了本案。原告韦耀昌、原告韦某1的法定代理人韦某2及两原告共同委托代理人黄小逵，被告市资源局的委托代理人唐雪寒、唐楚安，第三人良庆征拆中心的委托代理人邹小松，第三人城投公司的委托代理人刘鹤、韦卉到庭参加诉讼。本案现已审理终结

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原告韦耀昌、韦某1诉称，2009年7月2日，原南宁市国土资源局向原南宁市良庆区出具（2009）0063号《委托书》，委托该办开展平乐大道（那黄村—玉洞大道段）项目以下工作：……与被征（拨）地单位及被拆迁当事人协商补偿事宜，签订征（拨）地补偿安置协议书和拆迁补偿安置协议书……征地完成后，为实施南宁市平乐大道（那黄村-玉洞大道段）项目建设工程，需要拆除原告方位于该项目红线范围内的住宅房屋及其他地上附着物，在良庆征拆中心主持下，2013年3月29日原告方与第三人城投公司签订《南宁市集体土地上房屋拆迁补偿安置协议书》（协议编号：平乐大道—078号）（以下简称78号补偿协议），约定：一、城投公司按政府指导价对原告方住宅房屋及其他地上附着物进行补偿，原告方可以申购安置小区单元式公寓房；二、城投公司对原告方被拆迁住宅房屋、其他地上附着物的各项补偿（补助）款及拆迁奖励金共计605082.27元，应在协议生效后15个工作日内支付完毕；三、原告方应安置人口为韦耀昌、韦某1二人；四、其他事项。2013年5月29日，原告韦耀昌与城投公司签订《被拆迁住宅房屋交付拆除凭单》，将被拆迁住宅房屋交付其拆除。2013年7月18日，城投公司将各项补偿（补助）款及拆迁奖励金共计605082.27元支付给原告韦耀昌。原告所在生产队在政府指导下，按“那黄模式”开展回建安置工作，第一期回建安置项目于近期陆续完工交付安置人员。原告韦耀昌已获得第一批安置资格认定。 2019年8月8日，第三人良庆征拆中心《那黄村农民安置小区项目8号地块安置人员资格认定第五批审核结果公示表（不符合安置条件）》，显示“韦某1父母户口不在那黄村，仅将户口挂在爷爷名下，属于挂靠户口，本次审核不符合安置房申购条件”。当天，原告找到第三人良庆征拆中心，请求履行2013年3月29日签订的78号补偿协议，确认韦某1符合安置房申购条件，对韦某1予以安置。但是，第三人良庆征拆中心仍以韦某1不符合安置条件为由予以拒绝。原告认为：一、韦某1户口于2009年3月6日即以“补报往年出生”方式落户于南宁市良庆区，而99号征地预公告发布于2009年7月3日，依法韦某1属于应安置人口，且韦某1亦在良庆区入学，依法原告韦某1属于应安置人口。二、78号补偿协议亦列韦某1为应安置人口，该协议合法有效且原告方已履行全部义务，被告拒绝履行法定的和房屋拆迁补偿安置协议约定的义务，依《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第七十八条规定，应承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。三、《南宁市人民政府关于集体土地征收与补偿安置人员认定有关问题的补充通知》（南府发［2013］51）（以下简称51号补充通知）相关规定不合法。理由：（一）该通知未证明已履行《中华人民共和国立法法》规定的法定程序，该文不属地方政府规章；（二）该文第三条第（五）款“非因生活需要，仅将户口挂在被拆迁地的人员……不纳入拆迁应安置人员范围”，违反南宁市人民政府《关于印发南宁市集体土地征收与补偿安置办法的通知》（南府发［2013］10号）（以下简称10号通知）第三十七条关于“安置人口按照被拆迁人家庭常住户口人数确定”的规定，不具有法律效力。四、51号通知自2013年10月23日执行，对案涉的78号补偿协议不具有溯及力。为此，特提起诉讼，请求法院依法判令：1.被告继续履行78号补偿协议，确认原告韦某1符合安置房申购条件并予以安置；2.附带审查51号通知的合法性，重点审查第三条第（五）款“非因生活需要，仅将户口挂在被拆迁地的人员……不纳入拆迁应安置人员范围”的合法性，并书面答复原告；3.本案诉讼费由被告承担。 原告韦耀昌、韦某1向本院提交了以下证据：1.（2009）0063号《委托书》、南国土地征预［2009］99号《南宁市国土资源局关于平乐大道（那××一玉洞大道段）项目用地征收土地预公告》（以下简称99号征地预公告），证明被告的主体资格。2.78号补偿协议，证明原告户与城投公司达成补偿协议，该协议合法有效，被告应继续履行。其中韦某1于2009年3月6日以“补报往年出生”方式落户于南宁市良庆区。3.平乐大道-078-ＢＣ号《南宁市集体土地上房屋拆迁补偿安置协议书》（以下简称78号ＢＣ补充协议），证明补偿安置约定以及原告已经履行相关义务。4.韦耀昌农行存折，证明城投公司支付了相应款项给原告。5.《南宁市推进“那黄模式”助力五象新区建设》、《良庆区探索回建安置“那黄模式”破解“征拆之难”》、《广西良庆区那黄村：回建互助会提升村民获得感》，证明征地开发模式。6.《那黄村农民安置小区项目8号地块安置人员资格认定第五批审核结果公示》，证明良庆征拆中心以原告户内人口韦某1不符合安置条件为由，拒绝安置。7.《证明》（五象初中）、证明（那黄村委）、奖状，证明韦某1在那××、生活的事实。8.（2017）桂0105民初5114号《民事判决书》、（2019）桂01民终6327号《民事裁定书》、刘润瑛户口本，证明韦某1父亲韦某2出生后即落户南宁市江南区江南街道办事处富德村十六组，尚未享受该集体经济组织成员分红，韦某1母亲黄某通过婚姻落户富德村十六组，也未享受该集体经济组织成员分红；韦某1户口不在富德村十六组，如果本次未依法获得安置，将“两头不靠岸”。9.市资源局统一社会信用代码公示查询、简介，证明被告主体资格。10.良庆征拆中心统一社会信用代码公式查询，证明良庆征拆中心主体身份。11.城投公司信息查询，证明城投公司主体身份。12.51号通知，证明该文件违反立法法且未能证明是规章，该文件没有溯及力。 被告市资源局辩称：一、市资源局并非本案的适格被告，法院应当裁定驳回原告的起诉。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（三）错列被告且拒绝变更的”。就本案而言，原告明确诉讼请求为要求确认原告韦某1符合安置房申购条件并予以安置，而对安置人员的资格认定审核工作由南宁市良庆区人民政府负责。由此可见，市资源局并非本案的适格被告。 二、原告韦耀昌、韦某1涉案房屋测绘编号为ＰＬ026、ＰＬ026-1、ＰＬ-207-3，房屋位于平乐大道（那××一玉洞大道段）项目红线范围内。2009年7月3日，原南宁市国土资源局发布99号征地预公告。原告韦耀昌于2013年3月29日签订78号补偿协议。根据协议，原告韦耀昌、韦某1可以在符合10号通知规定的前提下，申请购买安置小区单元式公寓房。原告韦某1于2006年11月出生于南宁市江南区，并于2009年3月6日以补报往年出生的方式落户于南宁市良庆区，但是补报时其父母的户口均在南宁市江南区，不在被征地农村集体经济组织内。 三、原告韦某1不具备安置人员资格，其要求确认其符合安置房申购条件并予以安置无事实和法律依据。首先，根据原告韦耀昌于2013年3月29日签订的协议，原告韦耀昌、韦某1可以在符合10号通知规定的前提下，申请购买安置小区单元式公寓房。如原告韦耀昌、韦某1不符合10号通知的规定，则原告无资格申请购买安置小区单元式公寓房。其次，10号通知第十七条规定：“因征地需要安置的农业人员，必须是征收土地预公告发布当日被征地农村集体经济组织登记在册的农业人口”。51号补充通知第三条第（五）项规定：“非因生活需要，仅将户口挂在被拆迁地的人员，以及将户口迁回原籍，但不承包经营集体土地，而是以退休金、城镇职工养老金等其他稳定性收入作为基本生活保障的回乡退养人员，不纳入拆迁应安置人员范围”。在本案中，原告韦耀昌（户主）户下的韦某1（户主的孙子）为2009年3月6日补报往年出生，补报时，韦某1的父母户籍均不在被征地农村集体经济组织内。因此，原告韦某1属于非因生活需要，仅将户口挂在被拆迁地的人员，不应当被纳入拆迁安置人员范围。 四、51号补充通知并无不合法情形，故原告的诉讼请求于法无据。《行政诉讼法》第五十三条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查”。该规定确定了对规范性文件的附带性审查原则。就本案而言，如上所述，市资源局并非本案的适格被告，安置人员的资格认定审核工作由南宁市良庆区人民政府负责。由此可见，原告属于起诉错误，其起诉要求审查51号补充通知不符合附带性审查的原则，故原告的诉讼请求于法无据。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作”。《最高人民法院关于适用的解释》第一百四十八条规定：“人民法院对规范性文件进行一并审查时，可以从规范性文件制定机关是否超越权限或者违反法定程序、作出行政行为所依据的条款以及相关条款等方面进行。有下列情形之一的，属于《行政诉讼法》第六十四条规定的‘规范性文件不合法’：（一）超越制定机关的法定职权或者超越法律、法规、规章的授权范围的；（二）与法律、法规、规章等上位法的规定相抵触的；（三）没有法律、法规、规章依据，违法增加公民、法人和其他组织义务或者减损公民、法人和其他组织合法权益的；（四）未履行法定批准程序、公开发布程序，严重违反制定程序的；（五）其他违反法律、法规以及规章规定的情形”。本案中，南宁市人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，为进一步完善征地拆迁补偿安置政策，规范征地拆迁补偿安置行为，根据相关法律、法规和政策规定，结合南宁市的实际情况发布51号补充通知。由此可见，南宁市人民政府在制定该规范性文件时，并无超越权限或者违反法定程序的情形。因此，原告的诉讼请求于法无据。 综上所述，市资源局并非本案的适格被告，且对安置人员的认定应当严格按照有关规定进行，原告韦某1不属于需要安置的人员，其要求确认其符合安置房申购条件并予以安置无事实和法律依据，法院应当依法驳回原告的起诉或诉讼请求。 被告市资源局在举证期内向本院提交了以下证据、依据：1.出生医学证明及常住人口登记卡、2.证明，证据1-2证明韦某1父母的户口不在那黄村，其将户口挂在韦耀昌名下的行为属于挂靠户口。3.99号征地预公告、4.78号补偿协议、5.南宁市国土资源局征地补偿安置方案公告、6.那黄村农民安置小区项目8号地块安置人员资格认定第五批审核结果公示表（不符合安置条件）、7.南宁市集体土地征收与补偿安置办法、10号通知、8.51号补充通知，证据3-8证明原告韦某1不符合安置资格，认定原告韦某1不符合安置资格符合法定程序。 第三人良庆征拆中心述称，因南宁市平乐大道（那××一一玉洞大道段）项目建设工程需要，第三人城投公司与原告韦耀昌于2013年3月29日签订78号补偿协议。但原告韦某1不符合安置条件，不属于被安置人口，且本案不属于政诉讼的受理范围，理由如下：一、原告韦耀昌与第三人城投公司签订补偿协议并不必然的导致原告韦某1享有申购安置房屋的资格，政府部门仍需对其是否安置资格进行审查。该协议虽然约定原告韦某1为应安置人口，但经城区政府及相关部门审查，韦某1并不符合10号通知规定的安置条件，不属于应安置人口。韦某1于2006年11月1日出生，出生至今，其父亲韦某2、母亲黄某均系南宁市江南区江南街道办事处富德村16组人，韦某1于2009年3月6日，以“补报往年出生”事由落户于南宁市良庆区良庆镇那黄村挽立坡4队韦耀昌户。但是，不能将韦耀昌认定南宁市良庆区良庆镇那黄村挽立坡4队集体经济组织成员。首先，根据我国的户籍登记政策，新生儿落户应随父或随母，韦某1落户在祖父韦耀昌的户籍所在地，是不符合户籍管理规定的；其次，根据10号通知第十七条之规定，因征地需要安置的农业人员，必须是征收土地预公告发布当日被征地农村集体经济组织登记在册的农业人口。韦某1的户籍登记在韦耀昌户，并不当然取得韦耀昌户所在的集体经济组织的成员资格，该条“登记在册”指的是在征收土地预公告发布当日相关集体经济组织的成员，而不是指仅具有集体经济组织户籍的人，我国对集体经济组织经济成员的界定，户籍并非唯一依据。韦某1的集体经济组织成员资格，从未得到南宁市良庆区良庆镇那黄村挽立坡4队的确认，也没有任何“登记在册”的记录与旁证；再次，根据《中华人民共和国婚姻法》之规定，父母对子女有抚养之义务，韦某1出生及落户时父母健在，抚养韦某1的法定义务由其父母承担，祖父韦耀昌与韦某1并没有形成法律上的抚养关系，更具体的说，韦耀昌与其所在集体组织生产、生活所形成的权利义务关系，从法律上看未对韦某1产生利益上的影响。因此，韦某1不属于南宁市良庆区良庆镇那黄村挽立坡4队集体经济组织成员，不具备成为被安置人口的先决条件,其请求确认安置资格并对其进行安置的诉讼请求，没有事实依据。 另外，还应指出，51号补充通知第三条第五项“非因生活需要，仅将户口挂在被拆迁地的人员，......，不纳入拆迁应安置人员范围。”之规定,是针对正在施行的政策、规范性文件落实于实际征拆工作的具体操作指引。如前述，根据51号补充通知颁布之前施行的规范性文件，结合韦某1的实际情况，得出的结论仍是其不具有被征拆地集体经济组织成员资格，不属应安置人口。所以，不存在原告所称规范性文件溯及既往的问题。 二、原告提起本案行政诉讼，不符合受理条件。本案所涉拆迁安置补偿协议是《行政诉讼法》2015年5月1日修改后被纳入行政诉讼受案范围，属于该法第十二条第一款第11项“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的;”规定的范围，在此之前，此类案件一直属于民事诉讼受案范围。对房屋拆迁安置补偿协议纠纷是提起民事诉讼还是行政诉讼，关系到人民法院审理案件时所适用的法律、所选择的审判规则，以及所把握的裁判尺度和裁判思路等一系列问题，直接影响当事人的实体权利义务，属实体问题。据此，《行政诉讼法》第十二条的规定没有溯及力，当事人对2015年5月1日之前签订的房屋拆迁安置补偿协议不服，应提起民事诉讼。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（法释〔2019〕17号）第二十八条第二款规定：“2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。”，本案案涉协议签订的时间为2013年3月9日，因此，原告对本案提起行政诉讼，不在《行政诉讼法》规定的受理范围之内。综上所述，请求法院查明事实，依法驳回原告的起诉。 第三人良庆征拆中心向法庭提交以下证据：1.78号补偿协议及附件、2.原告安置人员资格审核材料，证据1-2证明原告韦某1不符合安置条件。 第三人城投公司述称，其同意良庆征拆中心的陈述意见，认为原告韦某1不符合安置条件，其要求被告审核、认定安置资格没有事实和法律依据。根据原南宁市国土资源局2009年7月3日发布的99号征地预公告，2013年3月29日，在南宁市良庆区主持下，城投公司与韦耀昌签订78号补偿协议，并已根据补偿协议支付拆迁补偿款，城投公司已履行完合同规定的相关义务。根据安置协议第六款：安置人口、面积及回建安置房价格由南宁市良庆区相关部门按10号通知的规定落实，回建安置按政府规划确定的安置地点组织实施。根据南宁市良庆区房屋征收补偿和征地拆迁中心《那黄村农民安置小区项目8号地块安置人员资格认定第五批审核结果公示表（不符合安置条件）》公示结果，韦某1不符合安置房申购条件。因此，原告起诉要求给予其安置资格及落实安置房缺乏依据，应驳回其诉松请求。 第三人城投公司向法庭提交以下证据：1.78号补偿协议，证明城投公司与韦耀昌已经签订房屋拆迁补偿安置协议。2.南宁市良庆区房屋拆迁地上附着物作价表，证明城投公司、良庆征拆中心、韦耀昌三方已对拆迁房屋及地上附着物的作价进行确认。 经庭审质证：1.原告韦耀昌、韦某1对被告市资源局提供的所有证据的真实性无异议，对证明目的不予认可，认为法律上并没有规定挂靠行为，原告韦某1属于在征拆协议中经审核认定的安置人员，51号补充通知违反了南府发2013年17号文，应属无效。2.被告市资源局对原告韦耀昌、韦某1提交的证据1-6、8、12的真实性、合法性、关联性予以认可，但认为不能证明原告韦某1具备安置人员资格，安置资格应当以法律法规为准，而不是签订补偿协议，根据民法总则的规定，韦某1将户口落在其祖父的户口上，而其祖父并非其监护人，故不属于生活需要。对证据7的真实性、合法性、关联性无法确认，由法院认定。3.第三人良庆征拆中心及城投公司对原告提交的证据1-4真实性、合法性、关联性无异议，但认为不足以证明原告与被告的协议已经在合法的范围内履行完毕。对证据5的关联性不予认可。对证据7的真实性、合法性、关联性均不认可，且认为即使该证据是真实的也不能证实韦某1是集体经济组织成员。4.原告韦耀昌、韦某1对第三人良庆征拆中心提交的所有证据的真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的不予认可，认为签订补偿协议的时候10号通知已经出台，补偿协议是按照10号通知落实的，韦某1是那黄村常住人口也是农业人口，符合安置条件。各方当事人对其他证据均无异议。 本院对上述证据认证如下：原、被告提交的证据来源及形式符合法律规定，与本案争议事实相关联，符合证据真实性、合法性、关联性的要求，依法确认为有效证据。 经审理查明：原告韦耀昌系南宁市良庆区良庆镇那黄村挽立坡4队农业家庭户，于1980年与南宁市江南区村民刘润英结婚，婚后于1986年生育儿子韦某2，韦某2户口落入富德村。2008年，韦某2与黄某结婚，婚后黄某于2009年3月迁入富德村。原告韦某1系韦某2之子，出生于2006年11月1日，其常住人口登记卡在“何时由何地迁来本址”一栏记载:2009年3月6日补报往年出生，落户于韦耀昌户下。 2009年7月3日，原南宁市国土资源局发布99号征地预公告，对位于南宁市良庆区，规划定点红线范围内的22.7518公顷土地实施征地拆迁工作，征地拆迁后的土地主要用于城投公司申请的平乐大道（那黄村—玉洞大道段）项目建设。公告拟征地范围内的土地补偿标准和安置方案按照《南宁市人民政府关于印发的通知》（南府发［2008］15号）规定执行。原告韦耀昌所有的一栋房屋位于上述征地范围内。 2013年3月29日，城投公司（甲方，拆迁人）与韦耀昌（乙方，被拆迁人）签订78号补偿协议，该协议第一条约定：甲、乙双方同意对被拆迁住宅房屋及其他地上附着物实行政府指导价货币补偿安置，即甲方按《南宁市集体土地征收与补偿安置标准》规定的政府指导价对乙方住宅房屋及其他地上附着物进行补偿；乙方可以按10号通知的规定申请购买安置小区单元式公寓房；第六条约定，安置人口、面积及回建安置房价格由南宁市良庆区相关部门按10号通知的规定落实，回建安置按政府规划确定的安置地点组织实施。乙方应安置的人口共贰人：韦耀昌、韦某1。 第八条约定，本协议自南宁市良庆区征地拆迁审核小组核准之日起生效。合同还约定了其他条款。南宁市良庆区那黄征地拆迁工作组及南宁市良庆区同日在合同上加盖公章。合同各方当事人于2013年6月23日核签了案涉房屋的《南宁市良庆区房屋拆迁地上附着物作价表》，确认了补偿金额为603082.27元。2013年7月13日，城投公司将补偿款一次性全额支付给了原告韦耀昌。现涉案房屋已拆除。 2019年8月8日，良庆区征拆中心作出那黄村农民安置小区项目8号地块安置人员资格认定第五批审核结果公示，列明韦某1父母户口不在那黄村，仅将户口挂在爷爷名下，属于挂靠户口，不符合安置条件，不符合安置房申购条件。原告不服，遂提起本案诉讼

驳回原告韦耀昌、韦某1的诉讼请求。 本案案件受理费50元（原告已预交），由原告韦耀昌、韦某1负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于南宁铁路运输中级法院

审判长蓝丹丹 人民陪审员莫艳林 人民陪审员黄敏 二〇二〇年九月十五日 法官助理赵文赎 书记员吴彦珊

2021-04-29