上诉人邓元容因诉被上诉人犍为县公安局（以下简称“县公安局”）、乐山市公安局（以下简称“市公安局”）行政拘留及行政复议一案，不服四川省乐山市市中区人民法院（2020）川1102行初178号行政判决，向本院提起上诉。本院于2021年1月27日受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结

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原审法院查明：2020年5月12日8时许，乐山瑞诚建设工程有限公司工作人员胡童斯向犍为县公安局××派出所（以下简称“××派出所”）报警称，四川省××县××镇××村（以下简称“××村”）×组有几个村民在岷江航电工地阻工。××派出所于同日受理该案，并制作了《受案登记表》。同日，××派出所民警以口头传唤的方式传唤邓元容到县公安局办案中心进行调查；ＸＸ派出所以案情复杂为由，呈请传唤时间延长至24小时××派出所负责人签字同意该申请。 2020年5月12日16时22分至19时03分，办案民警对邓元容进行第一次询问，邓元容称：因为政府组织征收，但没有给邓元容等村民看过岷江航电工程征地手续，就强制推了邓元容的土地，所以就去××村×组河边的岷江航电工地的公路边上去维权。2020年4月29日和30日、2020年5月11日，邓元容到××村×组岷江航电河边上的工地去阻挡拉料的货车，不准货车拉料出去，2020年4月29日和30日每天挡了两小时左右，2020年5月11日上午10点钟挡了几分钟。2020年5月12日早上在菜地里听到别人说有人在××村×组河边上挡岷江航电的工地，邓元容就去河边上看看是什么情况，准备把他们劝回来。2020年5月13日9时55分至10时23分，办案民警对邓元容进行第二次询问，邓元容称：其参与的阻工大概有4次，从4月29日开始，最后一次是5月11日上午；阻工的一般方式就是站在路中间把货车挡着，不准施工的货车过去，邓元容一般是站在货车或者挖挖机等前面，不准他们施工，时间最少有30多分钟，时间长的有1个多小时。邓元容拒绝在该笔录上签名。 2020年5月13日10时40分，县公安局向邓元容作出《行政处罚告知笔录》，告知邓元容于2020年4月29日至2020年5月12日，多次以阻挡岷江航电工程货车通行的方式，在××村×组岷江航电工程工地上阻工，邓元容的行为属于扰乱单位秩序，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称治安管理处罚法）第二十三条第一款第一项的规定，对邓元容进行五日以上十日以下拘留；同时告知邓元容有权陈述和申辩。邓元容拒绝在该笔录上签字。 2020年5月13日10时42分至11时38分，办案民警作出《复核笔录》，邓元容认为其阻工系维权，政府征地一直没有批文，政府没有解决好争议就不应动工。民警告知邓元容，××村×组岷江航电工程用地有政府批文，邓元容的陈述和申辩不成立。邓元容拒绝在该笔录上签名。 2020年5月13日，××派出所作出《呈请公安行政处罚报告书》，以邓元容扰乱单位秩序违法行为成立为由，向县公安局呈请给予邓元容行政拘留七日的行政处罚，县公安局领导批示同意。同日，县公安局作出犍公（石）行罚决字〔2020〕189号《行政处罚决定书》（以下简称《行政处罚决定书》）查明，2020年4月23日至2020年5月12日期间，××村×组村民邓元容多次以阻挡货车通行的方式在××村×组岷江航电工地内阻工，导致工程长时间无法正常施工。邓元容的行为已构成扰乱机关单位秩序。根据治安管理处罚法第二十三条第一款第一项的规定，决定对邓元容行政拘留七日。邓元容拒绝在该决定书上签字。××派出所同日作出犍公行拘通知书〔2020〕第00038号《行政拘留家属通知书》，邓元容亲属邓元勇于同日签收。同年5月13日至同月20日，《行政处罚决定书》执行完毕。 邓元容不服该行政处罚决定，于2020年7月3日向市公安局申请行政复议，市公安局予以受理。同年8月12日，市公安局作出乐公复字〔2020〕6号《行政复议决定书》（以下简称《行政复议决定书》）认为：县公安局对邓元容行政拘留七日的行政处罚事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第二十八条第一款第一项和第三十一条的规定，决定维持《行政处罚决定书》。并于次日向邓元容邮寄，邓元容于同年8月15日收到《行政复议决定书》。 邓元容不服《行政处罚决定书》《行政复议决定书》，于2020年8月28日向原审法院提起本案一审行政诉讼，请求判决：1.撤销县公安局作出的《行政处罚决定书》；2.撤销市公安局作出的《行政复议决定书》；3.本案诉讼费由县公安局、市公安局负担。 原审法院另查明：2020年4月30日9时35分，××派出所民警接到尹劲松报警称，××村有几个村民又来阻工了。处警人员建议作线索掌握。 2020年5月10日8时30分，××派出所民警接到胡童斯报警称，××村河边的工地在施工时来了几个村民阻工。处警人员建议作其他处理。 2020年5月12日8时32分，××派出所民警接到胡童斯报警称，又有村民阻工，无法正常施工。处警人员建议受理为行政案件查处。 原审法院又查明：2017年9月6日，四川省港航建设工程有限责任公司（以下简称“港航建设公司”）中标岷江犍为航电枢纽工程库区防护工程。 2020年3月6日，四川省人民政府向乐山市人民政府作出川府土〔2019〕881号《关于岷江犍为航电枢纽工程建设用地的批复》（以下简称川府土〔2019〕881号批复），同意将乐山市五通桥区、犍为县6个乡（镇）29个村（社区）450.6572公顷集体农用地转为建设用地，征收为国家所有。××村×组部分土地在该批复范围内。 2020年3月27日，乐山市人民政府向五通桥区、犍为县人民政府作出乐府函土〔2020〕10号《转发四川省人民政府关于岷江犍为航电枢纽工程建设用地的批复的通知》（以下简称乐府函土〔2020〕10号通知），载明：犍为县5个乡镇25个村（社区）75个组集体农用地344.2232公顷土地征收为国家所有。 2020年4月23日，××县××镇人民政府、××村村民委员会和岷江犍为航电枢纽工程指挥部（以下简称工程指挥部）签订《犍为航电枢纽工程土地权属交接记录》，××县××镇人民政府、××村村民委员会将××县××镇（××镇）××村×、×组，面积23.01亩（永久）土地权属交付工程指挥部，项目名称水库淹没区。 2020年5月12日，犍为县舞雩镇人民政府出具的《证明》载明：自2020年4月犍为航电枢纽××村×组回填工程施工以来一直至今，邓元容等××村×组村民不听政府工作人员劝告，多次到施工现场采取站在施工路上拦截工程车辆的方式进行阻工，每天只要施工单位机具启动，邓元容等人就到现场进行阻挡，平均每天阻工时间在2小时以上，最多时阻挡运输车辆20辆以上，挖掘机4台，装载机2台，邓元容等人的行为对工程的推进造成了极大的影响。 2020年5月13日，港航建设公司岷江犍为航电枢纽工程库区防护工程项目经理部出具的《石马坝垫地防护工程误工说明》载明：2020年4月28日至2020年5月10日，因村民阻工导致我方13天，共有装载机5台，运输车10辆，洒水车1辆，管理人员5人，因阻工导致我方装载机5台共停工65天，运输车10辆共停工130天，洒水车1辆共停工13天，工期延后管理费用增加，费用共计168032元。 原审法院再查明：落款时间为2020年4月17日的《关于征收征用土地补偿补助明细的送达通知书》载明：邓元容：因岷江犍为航电枢纽工程征收征用土地，现将你户补偿补助明细告知如下：临时用地青苗费110.25元，临时用地租金157.5元／年，永久青苗费6784.71元，共计7367.46元。该通知书同时载明“本人拒签”。同月22日，犍为县岷江航电服务管理局向××县××镇××村村民委员会分别转款698358.62元、65040元、687204元，该款系××村×、×组共有财产、××村×、×组永久用地青苗费、××村×、×组永久用地耕园地两补费。同日，犍为县岷江航电服务管理局向石马村4组永久用地安置点青苗5户转款10258.55元，向××村×组永久用地高土青苗27户转款57367.10元，向××村×组个人财产（永久用地上土葡萄桩）11户转款23600元，向××村×组个人财产（永久用地下土葡萄桩）7户转款11908元，向××村×组永久用地下土青苗50户转款318550.32元（其中向邓元容转款6784.71元），向××村×组个人财产（坟、粪池）35户转款39800元。邓元容认可其银行账户上收到了相关的补偿费，但不认可征地补偿标准，并就补偿方案已提起诉讼。 原审法院认为，根据治安管理处罚法第七条第一款关于“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作”和第九十一条关于“治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定；其中警告、五百元以下的罚款可以由公安派出所决定”的规定，县公安局具有对于本案邓元容是否违反治安管理作出处罚的职权。根据行政复议法第十二条第一款关于“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”的规定，市公安局作为县公安局的上一级主管部门，有对本案邓元容不服治安管理处罚决定作出复议的职权。 综合诉辩双方的意见，针对焦点分别评判如下： （一）关于《行政处罚决定书》是否合法问题 1.关于县公安局所作出的行政处罚决定认定事实证据是否确凿的问题。原审法院认为，县公安局作出行政处罚决定认定事实证据确凿。首先，从县公安局提交的15段视频内容来看，2020年4月24日至5月12日期间，邓元容有过多次阻挡施工的行为。其次，从邓元容在办案民警对其进行询问时，邓元容亦陈述其于2020年4月29日和30日、2020年5月11日到石马村4组岷江航电河边上的工地去阻挡拉料的货车，不准货车拉料出去，与县公安局提交的该期间的视频内容吻合，邓元容存在有阻挡施工的行为。第三，从县公安局提交的视频中可以看出，邓元容在前述的阻挡施工过程中，存在工程车不能正常工作的情形。再结合港航建设公司岷江犍为航电枢纽工程库区防护工程项目经理部部出具的《石马坝垫地防护工程误工说明》和××县×镇人民政府出具的《证明》来看，因包括邓元容在内的村民阻挡施工已造成一定的经济损失。县公安局作出的《行政处罚决定书》认定邓元容在2020年4月23日至2020年5月12日期间多次阻工，虽时间表述记载起点时间为2020年4月23日不当，原审法院予以指正。但邓元容在2020年4月24日至2020年5月12日期间确有多次阻工行为，导致工程一段时间内无法正常施工。故县公安局认定的事实证据确凿。 对于邓元容提出其实施的行为是为了制止违法占用耕地，仅具有阻却性，不具有违法性的主张。原审法院认为，根据县公安局提交的川府土〔2019〕881号批复、乐府函土〔2020〕10号通知以及付款情况，案涉施工地在征地范围内且已进行补偿，至于邓元容对补偿是否满意，并非阻却施工的正当理由，邓元容有权依法就征地的补偿提起诉讼，邓元容阻挡施工不具有正当性。故对邓元容的该主张不予支持。 至于邓元容提出县公安局没有客观收集证据，相关证人与案件具有利害关系的主张。原审法院认为，因县公安局调查取证获得的证据已经足以认定邓元容存在阻工的事实，无需再进行更多的调查取证即可。同时，没有证据证实县公安局在收集证据时存在选择性调查取证问题。故对邓元容该主张不予支持。 2.关于《行政处罚决定书》适用法律是否正确的问题。原审法院认为，县公安局根据治安管理处罚法第二十三条第一款第一项关于“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的”的规定，县公安局根据邓元容多次扰乱企业秩序，致使生产不能正常进行违法的事实和情节，依照前述法律规定，认定邓元容属于情节较重的情形，作出给予邓元容七日行政处罚，适用法律正确，裁量适当，并不存在滥用处罚权，违背比例原则问题。 3.关于《行政处罚决定书》程序是否合法问题。原审法院认为，《公安机关办理行政案件程序规定》第六十一条第一款第一项规定：“公安机关应当对报案、控告、举报、群众扭送或者违法嫌疑人投案分别作出下列处理，并将处理情况在接报案登记中注明：（一）对属于本单位管辖范围内的案件，应当立即调查处理，制作受案登记表和受案回执，并将受案回执交报案人、控告人、举报人、扭送人；”第七十七条第二款规定：“办案人民警察应当在询问笔录上签名，翻译人员应当在询问笔录的结尾处签名。”本案中，县公安局没有提交受案回执的证据，属于程序瑕疵，原审法院予以指正。但对于邓元容提出县公安局所作的所有询问笔录，办案民警没有逐页签名，程序违法问题，因本案办案民警已经在询问笔录上签名，且前述规章并未规定对于办案民警须逐页签名，因此办案民警在询问笔录上的签名符合前述规章规定。此外，县公安局作出的《行政处罚决定书》程序符合治安管理处罚法等法律中关于办案程序的规定。 （二）关于《行政复议决定书》是否合法问题 原审法院认为，如前查明的复议程序事实，市公安局作出的《行政复议决定书》符合行政复议法关于复议程序的规定。同时，市公安局依据行政复议法第二十八条第一款第一项关于“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持”的规定，维持县公安局作出的《行政处罚决定书》，适用法律正确。 此外，对邓元容解除拘留羁押后，尚系新冠肺炎疫情防控期间，有关部门按照有关规定，对其进行医学隔离观察，属于对其实施的防疫保护行为，不属于县公安局作出的行政处罚行为或者市公安局作出的复议行为，故不属于被诉行政行为。 综上事实和理由，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条关于“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”及第七十九条关于“复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判”的规定，判决驳回邓元容的诉讼请求。案件受理费50元，由邓元容负担。 上诉人邓元容上诉称，一审判决认定事实错误、证据不足、适用法律错误。一、县公安局作出处罚决定前没有全面客观的搜集证据，认定事实不清。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第四十九条、第五十条的规定，本案中，被上诉人只调查对上诉人不利的事实，没有调查对上诉人有利的事实，包括没有询问与本案无利害关系的村民，没有查清法院是否裁判上诉人应交出土地，施工方是否取得施工许可证等，没有查清阻拦车辆是为了维权，并非单纯为了阻止，系事实认定不清。二、被上诉人作出该处罚决定程序严重违法，应当撤销。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第六十一条、第一百七十二条第三款的规定，本案作出限制人身自由的处罚决定，相较其他处罚更为严重，更应严格履行法定程序维护行政相对人合法权益，被上诉人没有制作受案回执给扭送人，也没有将处罚决定送达给所谓的被侵害人，程序严重违法，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，应予撤销。一审判决将该程序违法问题视为“程序瑕疵”，并仅予以指正，明显是对被上诉人的包庇。三、上诉人实施的行为是为了制止违法占用耕地，具有违法阻却性，不具有违法性。根据公安部《公安机关执行有关问题的解释（二）》第一条的规定，本案中，上诉人及其家人至今尚合法承包案涉耕地，故上诉人及其家人享有案涉土地的物权（承包经营权）。而征地实施单位无合法有效的占地用地手续、施工手续，故土地的合法承包经营权人对抗违法施工行为具有正当性，属于正当防卫行为，不应受到处罚。四、上诉人实施的行为轻微，不具有危害性。被上诉人提供的视频中只有两段视频显示上诉人出现在车辆附近，仅仅是要求出示人民法院强制占地的裁判文书，属于正常维权，且持续时间最长5分钟，随后车辆均正常通行，故该行为没有起到阻碍施工的效果，不具有危害性，不应处罚。五、被上诉人进行处罚目的不正当，涉嫌滥用处罚权力。本案纠纷实质是上诉人与征收方、施工方征收补偿纠纷，但至今没有合法有效的人民法院强制执行裁判文书，反而类似生效裁判认定政府强占土地违法。政府及建设方、施工方非但不收敛，反而为达到尽快施工目的而再次违法强占土地施工。被征收人在面对违法强占土地施工的情况，采取制止行为是合法、合理、正常的。被上诉人非但不保护被征收人的合法承包经营权，反而助纣为虐，对上诉人进行处罚。被上诉人的治安处罚客观上沦为了非法征地占地的一种手段，被上诉人的处罚并不是出于维护社会秩序、保护公民财产的履责行为，处罚的目的不正当。六、被上诉人的处罚明显不当，有违比例原则。被上诉人对上诉人作出行政拘留时正处于疫情期间，本地的拘留所不具备拘留条件，需要到异地执行关押。在此情况下，被上诉人明知执行行政拘留后，还需要对上诉人隔离14天仍坚持对上诉人采取行政拘留，于公劳民伤财，于上诉人则相当于加重处罚结果，更是加大了上诉人疫情感染的风险，明显处罚不当、有违比例原则。为此，请求二审人民法院：1.撤销原判；2.撤销县公安局作出的犍公（石）行罚决字〔2020〕189号《行政处罚决定书》及市公安局作出的乐公复字〔2020〕6号《行政复议决定书》；3．一审、二审诉讼费由县公安局、市公安局共同承担。 被上诉人县公安局辩称，本案事实清楚、证据确实充分、程序合法、适用法律正确、处罚适当。请求判决驳回上诉人的诉讼请求。 被上诉人市公安局辩称，行政复议决定认定事实和适用法律正确，请求驳回上诉人的诉讼请求。 本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认

驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人邓元容负担。 本判决为终审判决。 （以下无正文）

审判长吕南屏 审判员雷璐娜 审判员刘平 二〇二一年二月九日 书记员夏玉婷

2021-03-10