上诉人韦耀昌、韦某1要求被上诉人南宁市自然资源局（以下简称市资源局）履行房屋拆迁补偿安置协议、南宁市良庆区房屋征收补偿和征地拆迁中心（以下简称良庆征拆中心）、南宁市城市建设投资发展有限责任公司（以下简称城投公司）作为第三人一案，不服南宁铁路运输法院（2020）桂7102行初219号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年12月2日公开开庭审理本案，上诉人韦耀昌、韦某1的法定代理人韦某2及二上诉人的委托代理人黄小逵，被上诉人市资源局的委托代理人王文丽，第三人良庆征拆中心的委托代理人邹小松，第三人城投公司的委托代理人陆锦珍，均到庭参加诉讼。本案现已审理终结

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一审法院查明，韦耀昌系南宁市良庆区良庆镇那挽立坡4队农业家庭户，于1980年与南宁市江南区沙井镇富德村村民刘润英结婚，婚后于1986年生育儿子韦某2，韦某2户口落入富德村。2008年，韦某2与黄某结婚，婚后黄某于2009年3月迁入富德村。韦某1系韦某2之子，出生于2006年11月1日，其常住人口登记卡在“何时由何地迁来本址”一栏记载：2009年3月6日补报往年出生，落户于韦耀昌户下。 2009年7月3日，原南宁市国土资源局发布99号征地预公告，对位于南宁市良庆区，规划定点红线范围内的22.7518公顷土地实施征地拆迁工作，征地拆迁后的土地主要用于城投公司申请的平乐大道（那—玉洞大道段）项目建设。公告拟征地范围内的土地补偿标准和安置方案按照《南宁市人民政府关于印发的通知》（南府发〔2008〕15号）规定执行，韦耀昌所有的一栋房屋位于上述征地范围内。 2013年3月29日，城投公司（甲方，拆迁人）与韦耀昌（乙方，被拆迁人）签订《南宁市集体土地上房屋拆迁补偿安置协议书》（协议编号：平乐大道—078号，以下简称78号补偿协议），该协议第一条约定：甲、乙双方同意对被拆迁住宅房屋及其他地上附着物实行政府指导价货币补偿安置，即甲方按《南宁市集体土地征收与补偿安置标准》规定的政府指导价对乙方住宅房屋及其他地上附着物进行补偿；乙方可以按南宁市人民政府《关于印发南宁市集体土地征收与补偿安置办法的通知》（南府发〔2013〕10号，以下简称10号通知）的规定申请购买安置小区单元式公寓房。第六条约定：安置人口、面积及回建安置房价格由南宁市良庆区相关部门按10号通知的规定落实，回建安置按政府规划确定的安置地点组织实施，乙方应安置的人口共贰人：韦耀昌、韦某1。第八条约定：本协议自南宁市良庆区征地拆迁审核小组核准之日起生效。合同还约定了其他条款，南宁市良庆区那黄征地拆迁工作组及南宁市良庆区房屋和征地拆迁办公室同日在合同上加盖公章。合同各方当事人于2013年6月23日核签了案涉房屋的《南宁市良庆区房屋拆迁地上附着物作价表》，确认了补偿金额为603082.27元。2013年7月13日，城投公司将补偿款一次性全额支付给了韦耀昌。现涉案房屋已拆除。 2019年8月8日，良庆征拆中心作出那农民安置小区项目8号地块安置人员资格认定第五批审核结果公示，列明韦某1父母户口不在那，仅将户口挂在爷爷名下，属于挂靠户口，不符合安置条件，不符合安置房申购条件。韦耀昌、韦某1均不服，遂向法院提起诉讼，请求依法判令：1.市资源局继续履行78号补偿协议，确认韦某1符合安置房申购条件并予以安置；2.《南宁市人民政府关于集体土地征收与补偿安置人员认定有关问题的补充通知》（南府发〔2013〕51号，以下简称51号补充通知）相关规定不合法，要求附带审查51号补充通知中第三条第（五）款“非因生活需要，仅将户口挂在被拆迁地的人员……不纳入拆迁应安置人员范围”的合法性；3.本案诉讼费由市资源局承担。 一审法院认为，关于本案是否属于行政诉讼受案范围的问题。首先，虽然《行政诉讼法》自2015年5月1日才将行政协议列入正向列举的受案范围内，但是即使在2015年5月1日之前也未将行政协议排除在行政诉讼受案范围之外；其次，本案行政协议虽然系2013年签订，但是关于韦某1的安置资格认定公示系2019年才公布，即引发该行政协议纠纷的行为系2019年才发生，故本案应属于行政诉讼受案范围，对于第三人良庆征拆中心关于本案不属于行政诉讼受案范围的意见，不予采纳。 关于51号补充通知是否合法的问题。51号补充通知系南宁市人民政府为进一步完善征地拆迁补偿安置政策，结合南宁市实际情况作出，并不违反上位法的规定，也不存在违反法定程序的情形，故对韦耀昌、韦某1提出51号补充通知不具有法律效力的主张不予采纳。 关于韦某1是否符合安置条件的问题。根据78号补偿协议约定，韦耀昌方应安置人口贰人（韦耀昌、韦某1），同时双方在协议亦明确“安置人口、面积及回建安置房价格由南宁市良庆区相关部门按10号通知的规定落实”。因此，涉案78号补偿协议约定的安置人口仅是初步审核确定，具体安置人口应以安置时核实确认为准，该约定内容明确，亦不属于违反法律、行政法规的强制性规定的情形，对双方当事人具有约束力。市资源局在后续应依据10号通知对涉案韦某1的安置资格进行审核。10号通知第十七条规定，因征地需要安置的农业人员，必须是征收土地预公告发布当日被征地农村集体经济组织登记在册的农业人口……，本案中，没有相关证据及旁证证明韦某1在预公告发布时为那挽立坡4队农村集体经济组织登记在册的农业人口，在依据10号通知无法确认韦某1具有安置资格的情况下，15号补充通知作出了更加详细的规定，市资源局依据15号补充通知确认韦某1是否具有安置资格并无不妥，一审法院予以认可。15号补充通知第三条第（五）项规定：非因生活需要，仅将户口挂在被拆迁地的人员，以及将户口迁回原籍，但不承包经营集体土地，而是以退休金、城镇职工养老金等其他稳定性收入作为基本生活保障的回乡退养人员，不纳入拆迁应安置人员范围。本案中，韦某1与韦耀昌系祖孙关系，在韦某1父母均健在且并不属于那挽立坡4队农村集体经济组织成员的情况下，韦某1虽然将户口登记在韦耀昌户下，但不能认定为因生活需要，也未与那挽立坡4队形成权利义务关系，不能认定为具有安置资格的人员。 综上所述，韦耀昌、韦某1要求市资源局继续履行涉案78号补偿协议，确认韦某1符合安置房申购条件并予以安置的理由不能成立，一审法院不予支持，51号通知不存在违法情形，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回韦耀昌、韦某1的诉讼请求。 上诉人韦耀昌、韦某1上诉称，（一）原审判决遗漏查明以下重要事实：51号补充通知发布于2013年10月23日，在涉案78号补偿协议签订时间之后。第三人城投公司于2013年5月30日已将涉案房屋拆除。51号补充通知不属于地方政府规章。（二）原判“本院认为”部分存在以下严重错误：1.10号通知经南宁市十三届人民政府第三十七次常务会议审议通过，属于地方政府规章，是51号补充通知的上位法，51号补充通知的内容不得与10号通知相抵触。但本案中，51号补充通知第三条第五项规定“非因生活需要，仅将户口挂在被拆迁地的人员…”，无形中排除了符合10号通知安置人员的安置资格。因此，该项规定是违法、无效的。而10号通知第十七条规定“因征地需要安置的农业人员，必须是征收土地预公告发布当日被征地农村集体经济组织登记在册的农业人员”，本案中，韦某1居民户口簿以及一审判决后调取的《那集体资金分配应得享受人员调查表》，即证明韦某1属于“登记在册的农业人口”。2.根据涉案的78号补偿协议约定的前言部分及协议第六条规定，经甲乙双方协商达成一致协议，确认按照10号通知的规定落实，乙方应安置人口共2人：韦耀昌、韦某1，无论是按照文义解释、体系解释，还是诚信原则，都应当认定韦耀昌和韦某1为应安置的人口，即使条款存在歧义，也应当按照有利于乙方的原则进行解释。3.一审判决后韦耀昌、韦某1已经调取了《那集体资金分配应得享受人员调查表》，完成了举证责任。如果被上诉人认为韦某1不属于“登记在册的农业人员”，应当承担举证责任。4.51号补充通知属于《行政诉讼法》第六十四条规定的“规范性文件不合法”的情形，且该通知是自2013年10月23日起执行，对2013年3月29日前的78号补偿协议不具有溯及力。5.韦某1与韦耀昌的户口登记在一起，共同居住在祖宅本来就是生活需要，且韦某1与那××队村民一样享受那集体资金分配，已形成权利义务关系。（三）原审判决适用法律错误。如前所述，51号补充通知不合法，应判令被上诉人承担相应继续履行、采取补救措施或赔偿损失等责任。故请求二审法院：1.撤销一审判决，支持韦耀昌、韦某1的全部诉讼请求；2.本案的诉讼费用由市资源局承担。 被上诉人市资源局辩称，（一）韦某1不具安置资格，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应当予以维持。1.韦某1非因生活需要，仅将户口挂在被征地集体经济组织，依法不属于安置人员；2.安置资格认定须严格按照认定责任主体及法定程序的要求履行，78号补偿协议约定的安置人口并不是最终结果。（二）关于51号补充通知在本案中的适用问题。本案中，78号补偿协议签订时间是2013年3月29日，涉案地块安置人员资格认定时间为2019年8月8日，而51号补充通知是自2013年10月23日其公布施行，属于现行有效的规范性文件。因此，南宁市良庆区人民政府依据51号补充通知作出安置人员资格认定，事实清楚，适用法律正确。（三）关于51号补充通知合法性审查问题。本案中，安置人员资格认定主体为南宁市良庆区人民政府，市资源局并非本案适格被告，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条的规定，不符合对规范性文件附带审查的规定，应当予以驳回。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百四十八条的规定，南宁市人民政府对本行政区域的房屋征收与补偿工作具有法定职权，为进一步完善征地拆迁补充安置政策，规范征地拆迁补偿安置行为，根据相关法律法规和政策规定，结合南宁市的实际情况，制定51号补充通知，并没有超越权限及违反法定程序的情形。综上所述，上诉人韦耀昌、韦某1的各项诉讼请求均没有任何事实和法律依据，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 第三人良庆征拆中心辩称，韦某1并不符合10号通知规定的安置条件，不属于应安置人口。韦某1于2006年11月1日出生至今，其父亲韦某2、母亲黄某均系南宁市江南区江南街道办事处富德村××组人，韦某1于2009年3月6日以“补报往年出生”事由落户于南宁市良庆区良庆镇那挽立坡4队集体经济组织成员。首先，根据我们国家的户籍登记政策，新生儿落户应随父或随母，韦某1落户在祖父韦耀昌的户籍所在地，是不符合户籍管理规定的；其次，根据10号通知第十七条之规定，因征地需要安置的农业人员，必须是征收土地预公告发布当日被征地农村集体经济组织登记在册的农业人口。韦某1的户籍登记在韦耀昌户，并不当然取得韦耀昌户所在的集体经济组织的成员资格，10号通知第十七条“登记在册”指的是在征收土地预公告发布当日相关集体经济组织的成员，而不是指仅具有集体经济组织户籍的人。我国对集体经济组织经济成员的界定，户籍并非唯一依据，韦某1的集体经济组织成员资格，从未得到南宁市良庆区良庆镇那挽立坡4队的确认，也没有任何“登记在册”的记录与旁证；再次，根据婚姻法之规定，父母对子女有抚养之义务，韦某1出生及落户时父母健在，抚养韦某1的法定义务由其父母承担，祖父韦耀昌与韦某1并没有形成法律上的抚养关系，更具体的说，韦耀昌与其所在集体组织生产、生活所形成的权利义务关系，从法律上看未对韦某1产生利益上的影响。此外，51号补充通知第三条第五项“非因生活需要，仅将户口挂在被拆迁地的人员…,不纳入拆迁应安置人员范围”之规定，是针对正在施行的政策、规范性文件落实于实际征拆工作的具体操作指引，不存在规范性文件溯及既往的问题。综上，韦某1不具备成为被安置人口的先决条件，原审判决认定事实清楚，实体判决结果正确，应予以维持。 第三人城投公司辩称，（一）城投公司已安置78号补偿协议约定支付了拆迁补偿款，已履行安置协议书约定的付款义务，而安置房不是由城投公司来分配。（二）韦某1不符合安置条件，其要求认定安置资格没有事实与法律依据。根据上诉人在一审提供的《出生医学证明》及户口本显示，韦某1的父母户口均在富德村××组，不在被征地集体经济组织那，韦某1仅将户口挂靠在爷爷韦耀昌的名下，属于挂靠户口，根据51号补充通知第三条第五项的规定，不符合安置条件。综上，请求法院驳回上诉，维持原判。 本案二审期间，被上诉人市资源局及第三人良庆征拆中心、城投公司均未提交新证据，上诉人韦耀昌、韦某1提交以下三组证据材料：1.那集体资金分配应得享受人员调查表（2011年）、第4生产队核实人口汇总表；2.那集体资金分配应得享受人员调查表、第4生产队核实人口汇总表（2017年）；3.那委会出具的证明；拟证明韦某1在那××、生活并享受那集体资金分配，应属于安置人口。市资源局的质证意见为：证据1至3的真实性无法确认，合法性由法院认定，对关联性有异议，认为该组证据并不能证明韦某1在那居住生活，只是那资金分配的调查表，且根据该资金分配调查表显示也不能证实韦某1是那登记在册的农业人口。良庆征拆中心的质证意见为：对证据1和证据2的真实性有异议，对证据3的真实性没有异议，认为证据1和证据2韦耀昌的签名与其上诉状的签名笔迹不一致，且那集体资金分配应得享受人员调查表无法体现韦某1属于集体经济组织成员，也没有调查结果，无法证明韦某1在那××队生活，即使韦某12011年在那生活，也不符合10号通知第十七条的规定，预公告早于调查表的日期，这些调查表既不能证明韦某1的集体经济组织成员资格已经登记造册，也不能证明韦某1在该集体经济组织生活；对证据3，那民委员会是大集体，没有资格去认定韦某1是那××队集体经济组织成员，只有那××队才有资格确认，因此该份证明没有任何证明力。城投公司的质证意见为：对证据1和证据2的真实性有异议，对证据3的真实性没有异议，对证据1至3的关联性均有异议，认为该三份证据不能证明韦某1属于那××队登记在册农业人口。经审查，上诉人韦耀昌、韦某1提交证据1-2记载的时间为2011年或2017年，内容不具有连续性；证据3那委会出具的证明内容未能明确反映韦某1享受那集体经济组织分红的具体时间段。即上述证据不足以证明韦某1与该集体经济组织成员形成较为固定并具有延续性的联系，亦不能证明韦某1属于该集体经济组织登记在册的农业人口。因此，一审判决确认的证据合法、有效，应作为定案依据。 被上诉人市资源局及第三人良庆征拆中心、城投公司对一审判决查明的事实没有异议。韦耀昌、韦某1对一审查明事实提出异议，认为一审判决遗漏查明以下事实：（1）51号补充通知发布于2013年10月23日，在涉案78号补偿协议签订之后；（2）城投公司于2013年5月30日已将涉案房屋拆除；（3）51号补充通知不属于地方政府规章。经审查，原判决第16页的查明事实中已经列明“现涉案房屋已拆除”的内容，并未遗漏事实。51号补充通知发布时间为2013年10月23日系客观存在的事实，具体时间是否需要特别注明是根据案件待证事实的需要而确定，并非必须列明的内容。51号补充通知是否属于地方政府规章，系上诉人提出的诉讼主张，并不属于根据诉辩双方的证据需要具体列明的事实。综上，二审查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认

驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元（已预交），由上诉人韦耀昌、韦某1负担。 本判决为终审判决

审判长桂彤 审判员贝黄欢 审判员张红娟 二〇二〇年十二月十四日 法官助理洪文慧 书记员唐览月

2020-12-31