原告大连泛华建设咨询管理有限公司（以下简称“泛华公司”）不服被告大连市应急管理局（以下简称“市应急局”）行政处罚决定一案，本院于2020年3月27日受理后依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月1日公开开庭进行了审理。原告泛华公司的法定代表人安玉杰，被告市应急局的委托代理人李亮亮、温婷婷到庭参加诉讼。被告市应急局副局长李昊作为行政机关负责人出庭应诉。本案现已审理终结

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被告市应急局于2020年1月16日对原大连泛华工程建设监理有限公司（现更名为“泛华公司”）作出（大）应急罚［2020］Ｓ6006Ｋ-1号行政处罚决定，主要内容为：2019年3月24日6时50分左右，大连大乾工程劳务有限公司（以下简称“大乾劳务公司”）在大连中远海运川崎船舶工程有限公司（以下简称“中远公司”）项目部3号涂装车间组织铺设电缆时，一名工人从四米高的架子上坠落，经抢救无效死亡。按照《大连市人民政府关于大乾劳务公司“3.24”一般高处坠落事故调查报告的批复》（以下简称《事故批复》）（大政［2019］77号），认定此次事故为一般生产安全责任事故，泛华公司监理人员检查发现大乾劳务公司高处安装铺设电缆线作业人员没有依法取得高处安装、维护、拆除作业特种作业操作证的情况下在3号涂装车间高处安装铺设电缆线作业，没有制止，也没有下达监理通知单；未对3号涂装车间高处安装铺设电缆线作业安全技术交底情况进行检查确认；对高处安装铺设电缆线作业现场安全监理不到位，违反了《3＃涂装及附属、综合仓库、预处理车间及2＃液氧和2＃二氧化碳气化站工程履行安全职责方案》（以下简称《安全职责方案》）（ＤＬＦＨＱＢ／ＪＬＡＱＺＨ／Ｃ-2016）的规定，对事故发生负有责任。依据《中华人民共和国安全生产法》（以下简称《安全生产法》）第一百零九条第一项和《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条第二款的规定，决定给予罚款20万元的行政处罚。 原告泛华公司诉称，2019年3月24日6时50分左右，大乾劳务公司在中远公司项目部3号涂装车间组织铺设电缆时，1名工人从4米高的架子上坠落，经医院抢救无效死亡。2020年1月16日被告对我公司下达了行政处罚决定书。我公司认为:一、对我公司的处罚法律依据仅仅是《安全生产法》第一百零九条，而没有同时根据《中华人民共和国建筑法》（以下简称《建筑法》）《建设工程安全生产管理条例》等专门管理建设工程领域安全生产的法律、法规。所以，对我公司的处罚所依据法律及条款选择错误、不准确并且不全面。具体根据如下：1.《安全生产法》第九条规定，国务院有关部门依照本法和其他有关法律，行政法规的规定，在各自的职责范围内对有关的安全生产工作实施监督管理；［全国人大释义］本条款所说的“国务院有关部门”，是指除国家安全生产监督管理局以外的依照有关法律、行政法规和国务院有关部门的“三定”方案的规定，对有关的安全生产事项负有监督管理职责的部门。例如，按照《建筑法》和国务院关于建设部“三定”方案的规定，由建设部负责房屋等建筑工程的安全生产的监督管理;2.《安全生产法》第二条规定，有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全…安全另有规定的，适用其规定。［全国人大释义］对《安全生产法》适用范围中“另有规定”的理解…有一部分生产经营活动的单位或安全事项具有特殊性，国家对其另行立法进行规范是必要的，对这部分在法律、行政法规中另有规定的，从其规定。…在已有的立法中，有专门为安全生产立法的，如…《建筑法》中对建筑安全生产等都作出了规定。2.《建筑法》第四十三条规定，建设行政主管部门负责建筑安全生产的管理，并依法接受劳动行政主管部门对建筑安全生产的指导和监督。综上，建筑领域的生产管理是由建设行政部门负责的，并执行《建筑法》《建设工程安全生产管理条例》及建设行政部门颁布的法规、条例。而被告对我公司的处罚中不依据这些法规、条例，是不正确的。这些法规、条例是必须执行的，没有规定的才能执行《安全生产法》。二、行政处罚决定书中对我公司处罚的事实依据不符合法律规定：（一）《大乾劳务公司“3.24”一般高处坠落事故调查报告》（以下简称《调查报告》）中的事实依据（一）:“监理人员检查发现大乾劳务公司高处安装铺设电缆线作业人员没有依法取得高处安装、维护拆除作业特种作业操作证的情况下在3号涂装车间高处安装铺设电缆作业，没有制止，也没有下达监理通知单”。本条依据错误的原因如下：1.大连地区建筑行业特种作业人员的管理是根据建质（2008）75号《建筑施工特种作业人员管理规定》，其第三条“建筑施工特种作业包括:建筑电工、建筑架子工、建筑起重信号司索工、建筑起重机械司机、建筑起重机械安装拆卸工、高处作业吊篮安装拆卸工、经省级以上人民政府建设主管部门认定的其他特种作业。”没有被告要求的“高处作业”证。2.被告所依据的《特种作业人员安全技术培训考核管理规定》（国家安全生产监督管理总局令第30号）中的第二条“…有关法律、行政法规和国务院对有关特种作业人员管理另有规定的，从其规定。”此条规定也明确了对建筑行业特种作业人员的管理应根据建质（2008）75号《建筑施工特种作业人员管理规定》执行。3.住建部关于建筑行业特种作业人员应持有的证件答复。住建部在官网上关于安监局颁发的电工证是否适用建筑行业（建筑工地），是否必须持有住房城乡建设部门颁发的建筑电工证方可这一问题，给予的答复是:根据《建筑施工特种作业人员管理规定》（建质［2008］75号）的规定，建筑电工等建筑施工特种作业人员必须经建设主管部门考核合格，取得建筑施工特种作业人员操作资格证书，方可上岗从事相应作业。4.大乾劳务公司是本项目的劳务分包单位，根据《建筑法》第四十五条“施工现场安全由建筑施工企业负责。实行施工总承包的，由总承包单位负责。分包单位向总承包单位负责，服从总承包单位对施工现场的安全生产管理。”及《建设工程安全管理条例》第二十四条“建设工程实行施工总承包的，由总承包单位对施工现场的安全生产负总责。总承包单位应当自行完成建设工程主体结构的施工。总承包单位依法将建设工程分包给其他单位的，分包合同中应当明确各自的安全生产方面的权利、义务。总承包单位和分包单位对分包工程的安全生产承担连带责任。分包单位应当服从总承包单位的安全生产管理，分包单位不服从管理导致生产安全事故的，由分包单位承担主要责任。”等相关法律法规的规定，分包单位安全生产情况不是由监理单位管理及承担责任，被告不对法律上负有安全责任的总承包单位进行处罚，而对不负有安全责任的监理单位进行处罚不符合相关法律法规的规定。5.即使按被告的说法，即“力工”陈日全也应持有高处作业证件，但鉴于大连地区整个建筑行业这么多年几乎都没有持有被告要求的特种作业人员证件的情况，被告也不应依据这个原因对监理单位进行处罚，而是应该根据《安全生产法》《生产安全事故报告和调查处理条例》（第493号）、《特种作业人员安全技术培训考核管理规定》（国家安全生产监督管理总局令第30号）中的法律条款追究负有安全生产监督管理职责的部门的法律责任。（二）《调查报告》中的事实依据（二）:“未对3号涂装车间高处安装铺设电缆线作业安全技术交底情况进行检查确认”。本条依据错误的原因如下:原告与建设单位签订的《建设工程监理合同》的专用条件2.4.3条中明确约定我公司的安全监理职责是“履行安全生产管理的法定职责”，《建筑法》《建设工程安全生产管理条例》等法律法规对监理单位安全生产法定职责中都没有要求或规定监理单位对分包单位的“作业安全技术交底情况进行检查确认”。并且《建筑法》《建设工程安全生产管理条例》等相关法律法规都明确规定施工现场由建筑施工企业负责。实行施工总承包的，由总承包单位负责。分包单位向总承包单位负责，服从总承包单位对施工现场的安全生产管理。安全技术交底是总承包单位的责任，而被告依据“未对3号涂装车间高处安装铺设电缆线作业安全技术交底情况进行检查确认”，对监理单位进行处罚是错误的，是没有法律依据的。（三）《调查报告》中的事实依据（三）:“对高处安装铺设电缆线作业现场安全监理不到位”。本条依据错误的原因如下：事故发生的时间3月24日6时50分，星期日。事故发生的时间不是监理的正常（或者法定）的时间，并且上面已论述了施工现场的安全是由施工单位负责，分包单位向总包单位负责。被告认为我公司“对高处安装铺设电缆线作业现场安全监理不到位”，是没有法律依据。（四）《调查报告》中的事实依据（四）:“违反《建设工程监理规范》（ＧＢ／Ｔ50319-2013）5.5.2／5.5.6和《安全职责方案》4.1.1.3条的规定”。本条依据错误的原因如下：根据《建设工程安全生产管理条例》第十四条“…工程监理单位和监理工程师应当按照法律、法规和工程建设强制性标准实施监理”，《建设工程监理规范》（ＧＢ／Ｔ50319-2013）是国家推荐性的标准，不是“工程建设强制性标准”。《安全职责方案》是监理单位现场监理工程师自己编制的监理内部作业方案，更谈不上是国家“工程建设强制性标准”，被告依此对我公司进行处罚没有法律依据。三、被告此前作出处罚的类似案例没对监理单位进行处罚。被告在2年前处罚与本案性质相同并且还与本案是同一家劳务公司（同时也是同一家总承包公司）的高处坠落一般事故时（大乾劳务公司“8·15”高处坠落一般事故）就没有对该项目的监理单位进行处罚。两起事故都对负有安全责任的总承包单位未进行处罚，同样的案例、同样的法律，前一起不处罚监理单位，而本次事故却要处罚监理单位。综上所述，请求：1.撤销市应急局作出的（大）应急罚【2020】Ｓ6006Ｋ-1号行政处罚决定书；2.撤销在网上发布的行政处罚信息。 以上主张，原告向本院提交以下证据：1.变更登记核准通知书，用以证明泛华公司的主体名称变更情况；2.《建设工程监理合同》，用以证明原告主张的相关合同内容。 被告市应急局辩称，我局于2020年1月16日作出的（大）应急罚［2020］Ｓ6006Ｋ-1号行政处罚决定适用法律正确，证据确凿、充分，是正确有效的。事情经过:2016年4月6日，泛华公司中标中远公司3号涂装车间及附属工程等项目监理，2016年4月29日双方签丁了建设工程监理合同，2016年10月10日泛华公司制定《安全职责方案》。2019年3月25日11时32分，大连三川建设集团股份有限公司（以下简称“三川公司”）项目经理王志君报告“大乾劳务公司在中远公司项目部3号涂装车间组织铺设电缆时，1名工人从4米高的架子上坠落，经医院抢救无效死亡。”依据《安全生产法》《生产安全事故报告和调查处理条例》（国务院令第493号）等法律法规，大连市人民政府成立由我局牵头、市纪委监委、市总工会、市公安局旅顺口分局内保大队参加的大乾劳务公司“3.24”一般高处坠落事故调查组（以下简称“事故调查组”）对事故展开调查，同时聘请专家参与了事故调查。事故调查组于2019年6月18日出具《调查报告》。大连市人民政府于2019年7月21日作出大政［2019］77号《事故批复》。内容如下：“市应急局:你局提交的《调查报告》收悉。经研究，同意事故调查组对事故的原因分析、责任认定结论和对有关单位及责任人的处理意见。特此批复。”根据《安全生产法》第一百零九条“发生生产安全事故对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款”和《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条第二款“有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分”的规定，我局按照大连市政府出具的大政［2019］77号《事故批复》作出（大）应急罚［2020］Ｓ6006Ｋ-1号行政处罚决定，符合法定程序，适用法律正确，证据确凿、充分，是正确有效的。二、原告提起诉讼的依据是认为经大连市人民政府批复的《调查报告》中事实依据和适用法律错误，原告既然不认可该《调查报告》，就应当对《调查报告》提出异议，而不是向我局提起诉讼。综上所述，我局于2020年1月16日作出的（大）应急罚〔2020〕Ｓ6006-1号行政处罚决定，适用法律正确，证据充分，是正确有效的，法院应当驳回原告的诉讼请求。 以上主张，被告市应急局向本院提交以下证据：第一组事实证据，用以证明案涉事实清楚，包括：1.大政［2019］77号《事故批复》，2.《安全职责方案》（包括《履行监理安全职责实施细则》），3.市应急局分别对牟明林、谭斌、李志方、王旭、韩广柱、王长奎、刘仁强、李学才、江世飞、郭晶所作的询问笔录；第二组程序证据，用以证明案涉行政处罚决定程序合法，包括：1.立案审批表，2.市应急局重大行政执法决定合法性审查申请表，3.重大行政执法决定合法性审查意见书，4.2019年10月28日行政处罚集体讨论记录，5.案件处理呈批表，6.行政处罚告知书，7.行政处罚听证告知书，8.听证会通知书及送达回执，9.听证笔录，10.听证会报告书，11.案件延期审批表，12.2020年1月13日行政处罚集体讨论记录，13.行政处罚决定书，14.大应急回［2019］Ｓ6006-1号文书送达回执，15.结案审批表，16.原告授权谭富亮的授权书，17.原告的陈述和申辩材料，18.市应急局关于举行行政处罚听证会的请示，19.原告公司授权安玉杰、牟明林的授权委托书，20.原告提供的关于特种作业证及电工证的相关证据，21.辽宁省罚没款收据。 经庭审质证，被告对原告提供的证据1有异议，认为原告未在行政程序中提交该证据，对证据2的关联性有异议。 原告对被告提供的第一组证据真实性无异议，对违法事实有异议，对第二组证据无异议。本院对上述证据认证如下：原告、被告提供的证据具有真实性、合法性、关联性，本院予以采信。 经审理查明，2016年4月6日，泛华公司中标中远公司3号涂装车间及附属工程等项目监理，并于2016年4月29日签订了《建设工程监理合同》。2016年10月10日，泛华公司制定《安全职责方案》。另，三川公司中标中远公司的上述案涉工程，双方签订建设工程施工合同，是案涉工程的总承包单位。大乾劳务公司与三川公司签订中远公司3号涂装车间及附属工程等项目劳务分包合同。 2019年3月24日6时50份左右，大乾劳务公司在中远公司项目部3号涂装车间组织铺设电缆时，一名工人从四米高的架子上坠落，经抢救无效死亡。 2019年3月25日三川公司项目经理王志君报告此事。大连市人民政府成立由市应急局牵头、市纪委监委、市总工会、市公安局旅顺口分局内保大队参加的事故调查组对事故展开调查，同时聘请专家参与了事故调查。市应急局工作人员于2019年4月2日询问大乾劳务公司电工江世飞和郭晶及电工班班长李学才，于2019年4月4日询问大乾劳务公司中远项目执行经理刘仁强，于2019年4月8日询问大乾劳务公司副经理王长奎，于2019年4月9日询问大乾劳务公司法定代表人兼总经理韩广柱，于2019年4月11日询问泛华公司安全监理工程师李志方、监理工程师王旭，于2019年4月12日询问泛华公司总监理工程师谭斌，于2019年4月15日询问泛华公司总经理牟明林。 李志方在询问笔录中称：自己是案涉项目部的安全监理工程师，案涉铺设电缆工作是2019年3月20日开始施工，自己没有到现场检查过，案涉铺设电缆作业属于登高作业，事故发生后了解到作业人员都没有登高架设作业操作证，3月20日开工后，泛华公司没有审查检查作业人员持有登高架设特种作业证情况，没有对案涉登高作业现场的监护及设置警戒线情况进行过检查或下达安全监理通知书，泛华公司对案涉铺设电缆作业检查过三级教育，没有检查大乾劳务公司作业人员在施工过程中安全教育培训情况，认为公司对事故没有责任。 王旭在询问笔录中称：自己是案涉项目部电气监理工程师，负责案涉电缆作业安全监理，案涉铺设电缆工作是2019年3月20日开始施工，自己于2019年3月21日曾到案涉现场检查作业人员按照规定系挂安全带、设置生命线，回到项目部后没有填写安全日记，铺设电缆作业属于登高作业，自己检查了作业人员都没有登高架设作业操作证，应当制止，但没有制止，也没有下达安全监理通知书，应当检查案涉作业安全技术交底情况，但没有检查，自己对案涉作业现场的监护及设置警戒线情况没有进行过检查或下安全监理通知书，自己没有检查案涉作业人员的安全教育培训情况，泛华公司没有检查大乾劳务公司安全管理制度实施情况，2019年以来没有看到泛华公司主要领导到案涉项目部进行安全检查。 谭斌在询问笔录中称：自己是案涉项目部总监理工程师，案涉铺设电缆行为属于登高作业，作业人员都没有登高架设作业操作证，自己在2019年3月21日检查案涉作业时应当制止，但没有制止，也没有下达安全监理通知书，自己检查了大方案，没有检查过案涉铺设电缆作业安全技术交底情况，没有对案涉作业现场的监护及设置警戒线情况进行过检查或下安全监理通知书，检查三级教育情况有考试记录，没有检查施工过程中安全教育培训情况，泛华公司检查过大乾劳务公司的安全管理制度实施情况，但没有具体记录，泛华公司主要领导2019年以来没有到案涉项目部进行过安全检查，认为公司对事故没有责任。 牟明林在询问笔录中称：自2013年11月任泛华公司总经理，月薪5000元，主要职责为：贯彻执行安全生产法律、法规及建设工程强制性标准，主持企业安全生产和履行安全职责的日常管理工作，对本企业的安全生产工作和所承担的监理工程项目履行安全责任工作全面负责，组织制定企业的安全生产责任制和各项安全管理制度，并督促企业内各级监理人员在岗位上落实安全生产责任制和各项安全管理制度等工作。2019年以来未到案涉项目部进行过安全检查，案涉铺设电缆行为属于登高作业，但不清楚作业人员是否应该持有登高架设作业操作证件，监理公司对登高作业人员是否持有登高架设作业操作证应该检查审核，自己在案涉事故中有领导责任，泛华公司没有责任。 2019年6月18日，事故调查组出具《调查报告》，该报告“三、事故发生的原因及性质”的“（二）事故间接原因”中认为泛华公司“1.监理人员检查发现大乾劳务公司高处安装铺设电缆线作业人员没有依法取得高处安装、维护、拆除作业特种作业操作证的情况下在3号涂装车间高处安装铺设电缆线作业，没有制止，也没有下达安全监理通知单，违反了《建设工程监理规范》（ＧＢ-Ｔ50319-2013）5.5.2‘项目监理机构应审查施工单位现场安全生产规章制度的建立和实施情况，并应审查施工单位安全生产许可证及施工单位项目经理、专职安全生产管理人员和特种作业人员的资格，同时应该核查施工机械和设施的安全许可验收手续’以及5.5.6‘项目监理机构在实施监理过程中，发现工程存在安全事故隐患时，应签发监理通知书，要求施工单位整改；情况严重时应签发工程暂停令，并应及时报告建设单位’的规定。2.未落实本公司《安全职责方案》4.3.1.3条‘施工作业安全技术交底的控制，应重点检查’（1）是否按安全技术交底的规定进行实施和落实；（2）是否按安全技术交底的要求和内容进行实施和落实；（3）是否按安全技术交底的手术规定进行实施和落实；（4）是否针对不同工种、不同施工对象或分阶段、分部分项、分工种进行安全交底之规定，对3号涂装车间高处安装铺设电缆线作业安全技术交底情况未进行检查也未签字确认。3.对3号涂装车间高处安装铺设电缆线施工作业现场安全监理不到位，没有及时纠正或制止违章行为；公司领导对中远公司项目安全检查不到位，2019年中远公司项目开工以来，公司主要领导没有到该项目进行安全检查。”该报告“四、对事故责任单位及有关责任人员处理建议”中，对泛华公司的处理意见是：监理人员检查发现大乾劳务公司高处安装铺设电缆线作业人员没有依法取得高处安装、维护、拆除作业特种作业操作证的情况下在3号涂装车间高处安装铺设电缆线作业，没有制止，也没有下达监理通知单；未对3号涂装车间高处安装铺设电缆线作业安全技术交底情况进行检查确认；对高处安装铺设电缆线作业现场安全监理不到位；违反《建设工程监理规范》（ＧＢ-Ｔ50319-2013）5.5.2、5.5.6和《安全职责方案》4.3.1.3条的规定，对事故发生负有责任，依据《安全生产法》第一百零九条第一项，建议给予事故责任单位泛华公司罚款20万元。 大连市人民政府于2019年7月21日作出大政［2019］77号《事故批复》，同意事故调查组对事故的原因分析、责任认定结论和对有关单位及责任人的处理意见。 2019年10月25日，市应急局对泛华公司在大乾劳务公司“3.24”一般高处坠落事故案中的安全生产事故责任进行立案。2019年10月28日，市应急局进行集体讨论，并形成集体讨论记录。2019年11月12日，市应急局作出（大）应急罚告［2019］Ｓ6006-1号行政处罚告知书、（大）应急听告［2019］Ｓ6006-1号行政处罚听证告知书，并于当日送达泛华公司。泛华公司于2019年11月14日向市应急局申请陈述申辩，并于2019年11月15日提交陈述和申辩意见书面材料。2019年11月18日，市应急局作出（大）应急听通［2019］0002号听证会通知书，并于当日送达泛华公司。2019年11月21日，市应急局审批决定将办案期限延期至2020年1月22日。2019年11月27日，市应急局举行听证会，泛华公司法定代表人安玉杰、总经理牟明林参加听证。2020年1月13日，市应急局再一次进行集体讨论。2020年1月16日，市应急局作出（大）应急罚［2020］Ｓ600Ｋ-1号行政处罚决定，主要内容如前所述，给予泛华公司人民币20万元的行政处罚，并于当日送达泛华公司。2020年1月20日，泛华公司缴纳了20万元罚款。 另查，2019年12月3日，泛华公司进行工商登记核准，公司名称由大连泛华工程建设监理有限公司变更为现名称，即全称：大连泛华建设咨询管理有限公司

驳回原告大连泛华建设咨询管理有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元（原告已预交），由原告负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省大连市中级人民法院

审判长陈莹莹 审判员冯哲 人民陪审员吕玉珍 二〇二〇年九月二十四日 书记员杨丹

2020-12-30