上诉人大连泛华建设咨询管理有限公司（以下简称“泛华公司”）因与被上诉人大连市应急管理局（以下简称“市应急局”）行政处罚决定一案，不服大连市沙河口区人民法院（2020）辽0204行初51号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结

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原审法院认定，2016年4月6日，泛华公司中标中远公司3号涂装车间及附属工程等项目监理，并于2016年4月29日签订了《建设工程监理合同》。2016年10月10日，泛华公司制定《安全职责方案》。另，三川公司中标中远公司的上述案涉工程，双方签订建设工程施工合同，是案涉工程的总承包单位。大乾劳务公司与三川公司签订中远公司3号涂装车间及附属工程等项目劳务分包合同。2019年3月24日6时50分左右，大乾劳务公司在中远公司项目部3号涂装车间组织铺设电缆时，一名工人从四米高的架子上坠落，经抢救无效死亡。2019年3月25日三川公司项目经理王志君报告此事。大连市人民政府成立由市应急局牵头、市纪委监委、市总工会、市公安局旅顺口分局内保大队参加的事故调查组对事故展开调查，同时聘请专家参与了事故调查。市应急局工作人员于2019年4月2日询问大乾劳务公司电工江世飞和郭晶及电工班班长李学才，于2019年4月4日询问大乾劳务公司中远项目执行经理刘仁强，于2019年4月8日询问大乾劳务公司副经理王长奎，于2019年4月9日询问大乾劳务公司法定代表人兼总经理韩广柱，于2019年4月11日询问泛华公司安全监理工程师李志方、监理工程师王旭，于2019年4月12日询问泛华公司总监理工程师谭斌，于2019年4月15日询问泛华公司总经理牟明林。李志方在询问笔录中称：自己是案涉项目部的安全监理工程师，案涉铺设电缆工作是2019年3月20日开始施工，自己没有到现场检查过，案涉铺设电缆作业属于登高作业，事故发生后了解到作业人员都没有登高架设作业操作证，3月20日开工后，泛华公司没有审查检查作业人员持有登高架设特种作业证情况，没有对案涉登高作业现场的监护及设置警戒线情况进行过检查或下达安全监理通知书，泛华公司对案涉铺设电缆作业检查过三级教育，没有检查大乾劳务公司作业人员在施工过程中安全教育培训情况，认为公司对事故没有责任。王旭在询问笔录中称：自己是案涉项目部电气监理工程师，负责案涉电缆作业安全监理，案涉铺设电缆工作是2019年3月20日开始施工，自己于2019年3月21日曾到案涉现场检查作业人员按照规定系挂安全带、设置生命线，回到项目部后没有填写安全日记，铺设电缆作业属于登高作业，自己检查了作业人员都没有登高架设作业操作证，应当制止，但没有制止，也没有下达安全监理通知书，应当检查案涉作业安全技术交底情况，但没有检查，自己对案涉作业现场的监护及设置警戒线情况没有进行过检查或下安全监理通知书，自己没有检查案涉作业人员的安全教育培训情况，泛华公司没有检查大乾劳务公司安全管理制度实施情况，2019年以来没有看到泛华公司主要领导到案涉项目部进行安全检查。谭斌在询问笔录中称：自己是案涉项目部总监理工程师，案涉铺设电缆行为属于登高作业，作业人员都没有登高架设作业操作证，自己在2019年3月21日检查案涉作业时应当制止，但没有制止，也没有下达安全监理通知书，自己检查了大方案，没有检查过案涉铺设电缆作业安全技术交底情况，没有对案涉作业现场的监护及设置警戒线情况进行过检查或下安全监理通知书，检查三级教育情况有考试记录，没有检查施工过程中安全教育培训情况，泛华公司检查过大乾劳务公司的安全管理制度实施情况，但没有具体记录，泛华公司主要领导2019年以来没有到案涉项目部进行过安全检查，认为公司对事故没有责任。牟明林在询问笔录中称：自2013年11月任泛华公司总经理，月薪5000元，主要职责为：贯彻执行安全生产法律、法规及建设工程强制性标准，主持企业安全生产和履行安全职责的日常管理工作，对本企业的安全生产工作和所承担的监理工程项目履行安全责任工作全面负责，组织制定企业的安全生产责任制和各项安全管理制度，并督促企业内各级监理人员在岗位上落实安全生产责任制和各项安全管理制度等工作。2019年以来未到案涉项目部进行过安全检查，案涉铺设电缆行为属于登高作业，但不清楚作业人员是否应该持有登高架设作业操作证件，监理公司对登高作业人员是否持有登高架设作业操作证应该检查审核，自己在案涉事故中有领导责任，泛华公司没有责任。2019年6月18日，事故调查组出具《调查报告》，该报告“三、事故发生的原因及性质”的“（二）事故间接原因”中认为泛华公司“1.监理人员检查发现大乾劳务公司高处安装铺设电缆线作业人员没有依法取得高处安装、维护、拆除作业特种作业操作证的情况下在3号涂装车间高处安装铺设电缆线作业，没有制止，也没有下达安全监理通知单，违反了《建设工程监理规范》（ＧＢ-Ｔ50319-2013）5.5.2‘项目监理机构应审查施工单位现场安全生产规章制度的建立和实施情况，并应审查施工单位安全生产许可证及施工单位项目经理、专职安全生产管理人员和特种作业人员的资格，同时应该核查施工机械和设施的安全许可验收手续’以及5.5.6‘项目监理机构在实施监理过程中，发现工程存在安全事故隐患时，应签发监理通知书，要求施工单位整改；情况严重时应签发工程暂停令，并应及时报告建设单位’的规定。2.未落实本公司《安全职责方案》4.3.1.3条‘施工作业安全技术交底的控制，应重点检查’（1）是否按安全技术交底的规定进行实施和落实；（2）是否按安全技术交底的要求和内容进行实施和落实；（3）是否按安全技术交底的手术规定进行实施和落实；（4）是否针对不同工种、不同施工对象或分阶段、分部分项、分工种进行安全交底之规定，对3号涂装车间高处安装铺设电缆线作业安全技术交底情况未进行检查也未签字确认。3.对3号涂装车间高处安装铺设电缆线施工作业现场安全监理不到位，没有及时纠正或制止违章行为；公司领导对中远公司项目安全检查不到位，2019年中远公司项目开工以来，公司主要领导没有到该项目进行安全检查。”该报告“四、对事故责任单位及有关责任人员处理建议”中，对泛华公司的处理意见是：监理人员检查发现大乾劳务公司高处安装铺设电缆线作业人员没有依法取得高处安装、维护、拆除作业特种作业操作证的情况下在3号涂装车间高处安装铺设电缆线作业，没有制止，也没有下达监理通知单；未对3号涂装车间高处安装铺设电缆线作业安全技术交底情况进行检查确认；对高处安装铺设电缆线作业现场安全监理不到位；违反《建设工程监理规范》（ＧＢ-Ｔ50319-2013）5.5.2、5.5.6和《安全职责方案》4.3.1.3条的规定，对事故发生负有责任，依据《安全生产法》第一百零九条第一项，建议给予事故责任单位泛华公司罚款20万元。大连市人民政府于2019年7月21日作出大政［2019］77号《事故批复》，同意事故调查组对事故的原因分析、责任认定结论和对有关单位及责任人的处理意见。2019年10月25日，市应急局对泛华公司在大乾劳务公司“3.24”一般高处坠落事故案中的安全生产事故责任进行立案。2019年10月28日，市应急局进行集体讨论，并形成集体讨论记录。2019年11月12日，市应急局作出（大）应急罚告［2019］Ｓ6006-1号行政处罚告知书、（大）应急听告［2019］Ｓ6006-1号行政处罚听证告知书，并于当日送达泛华公司。泛华公司于2019年11月14日向市应急局申请陈述申辩，并于2019年11月15日提交陈述和申辩意见书面材料。2019年11月18日，市应急局作出（大）应急听通［2019］0002号听证会通知书，并于当日送达泛华公司。2019年11月21日，市应急局审批决定将办案期限延期至2020年1月22日。2019年11月27日，市应急局举行听证会，泛华公司法定代表人安玉杰、总经理牟明林参加听证。2020年1月13日，市应急局再一次进行集体讨论。2020年1月16日，市应急局作出（大）应急罚［2020］Ｓ600Ｋ-1号行政处罚决定，主要内容如前所述，给予泛华公司人民币20万元的行政处罚，并于当日送达泛华公司。2020年1月20日，泛华公司缴纳了20万元罚款。另查，2019年12月3日，泛华公司进行工商登记核准，公司名称由大连泛华工程建设监理有限公司变更为现名称，即全称：大连泛华建设咨询管理有限公司。 原审法院认为，本案原、被告对于本案事故发生情况的相关事实和执法程序没有争议。关于案涉处罚决定的职权及管辖问题，原告主张案涉事故为一般事故，发生在旅顺口，应由旅顺口应急管理局管辖和处理。本院认为，《安全生产法》第九条第一款规定：“县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。”《安全生产违法行为行政处罚办法》第六条第二款规定：“安全生产违法行为的行政处罚，由安全生产违法行为发生地的县级以上安全监管监察部门管辖。中央企业及其所属企业、有关人员的安全生产违法行为的行政处罚，由安全生产违法行为发生地的设区的市级以上安全监管监察部门管辖。”第十条第一款规定：“上级安全监管监察部门可以直接查处下级安全监管监察部门管辖的案件，也可以将自己管辖的案件交由下级安全监管监察部门管辖。”《生产安全事故罚款处罚规定（试行）》第六条第二款规定：“上级安全生产监督管理部门可以指定下一级安全生产监督管理部门对事故发生单位及其有关责任人员实施行政处罚。”故即使案涉事故为一般事故，发生在旅顺口，被告市应急局作为市级安全监管监察部门，即旅顺口安全监管监察部门的上级部门具有作出行政处罚的职权及管辖权。根据《生产安全事故报告和调查处理条例》（国务院令第493号）第三十二条第二款的规定，有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。根据《安全生产法》第一百零九条第一款第一项的规定，发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下的罚款。本案中，大连市人民政府已经作出《事故批复》，同意对责任认定结论和对有关单位及责任人的处理意见。被告市应急局依据上述法规，按照大连市人民政府就案涉事故作出的《事故批复》对泛华公司进行行政处罚，罚款20万元，证据充分，适用法律正确，并无不当。市应急局在作出案涉行政处罚决定前，经过集体讨论、处罚前告知及听证告知、听证等程序，在经审批的办案期限内作出案涉行政处罚，程序合法。关于原告在庭审前提交的停止执行申请，案涉行政处罚决定系罚款，原告已经缴纳，处罚决定已经履行，不存在中止执行问题，文书公示不属于行政处罚决定的执行行为。综上，市应急局作出的案涉处罚决定证据充分，适用法律正确，程序合法，原告的诉讼请求本院不予支持，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下:驳回原告大连泛华建设咨询管理有限公司的诉讼请求。案件受理费50元（原告已预交），由原告负担。 上诉人大连泛华建设咨询管理有限公司上诉称，请求撤销原审判决，依法改判。主要理由是：2019年3月24日6时50分左右，位于旅顺开发区的大连中远海运川崎船舶工程有限公司3＃涂装车间发生一起一般高处坠落死亡事故。死者陈日全是该项目施工总承包单位（大连三川建设集团股份有限公司）的劳务分包单位（大连大乾工程劳务有限公司）的员工。死者未经带班负责人安排，擅自违章上到不允许上人的棚顶电缆桥架上不慎坠落死亡。上诉人承担本项目的工程监理业务。被上诉人以大连大乾工程劳务有限公司高处安装铺设电缆线作业人员没有依法取得高处安装、维护、拆除作业特种作业操作证及上诉人未对3＃车间高处铺设电缆线作业安全技术交底情况进行检查确认的理由违法对上诉人进行行政处罚，并将处罚结果在网上公示。《安全生产法》第九条第二款规定：“国务院有关部门依照本法和其他有关法律，行政法规的规定，在各自的职责范围内对有关的安全生产工作实施监督管理”，全国人大对此款的释义是：“…本条款所说的‘国务院有关部门’，是指除国家安全生产监督管理局以外的依照有关法律、行政法规和国务院有关部门的‘三定’方案的规定，对有关的安全生产事项负有监督管理职责的部门。…例如，按照《建筑法》和国务院关于建设部“三定”方案的规定，由建设部负责房屋等建筑工程的安全生产的监督管理；…”《安全生产法》第二条规定：“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位（以下统称生产经营单位）的安全生产，适用本法；有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全以及核与辐射安全、特种设备安全另有规定的，适用其规定”，全国人大对此条款的释义是：“…对《安全生产法》适用范围中“另有规定”的理解…有一部分生产经营活动的单位或安全事项具有特殊性，国家对其另行立法进行规范是必要的；对这部分在法律、行政法规中另有规定的，从其规定。…在已有的立法中，有专门为安全生产立法的，如…《建筑法》中对建筑安全生产等都作出了规定。…”《建筑法》第四十三条规定：“建设行政主管部门负责建筑安全生产的管理，并依法接受劳动行政主管部门对建筑安全生产的指导和监督。”《建筑施工特种作业人员管理规定》【住建部、建质（2008）75号】第三条规定：“建筑施工特种作业包括：（一）建筑电工；（二）建筑架子工；（三）建筑起重信号司索工；（四）建筑起重机械司机；（五）建筑起重机械安装拆卸工；（六）高处作业吊篮安装拆卸工；（七）经省级以上人民政府建设主管部门认定的其他特种作业。”第五条规定：“国务院建设主管部门负责全国建筑施工特种作业人员的监督管理工作。省、自治区、直辖市人民政府建设主管部门负责本行政区域内建筑施工特种作业人员的监督管理工作。”全国范围内的建筑施工特种作业人员都没有所谓的“高处安装、维护、拆除作业特种作业操作证”。死者陈日全虽从高处（屋面的电缆桥架上）坠落死亡，但电缆桥架上是不允许上人的，电缆桥架也不是现场规定使用的作业面。死者陈日全是违规、未经安排、未经许可擅自违规上去的，现场规定使用的作业面是移动升降平台，在升降平台上作业也不属于高处作业。《行政处罚法》第三条规定：“没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。”被上诉人依此为依据对上诉人进行行政处罚是没有法律依据的错误行为。《建筑法》第四十五条规定：“施工现场安全由建筑施工企业负责。实行施工总承包的，由总承包单位负责。分包单位向总承包单位负责，服从总承包单位对施工现场的安全生产管理。”《建设工程安全生产管理条例》（国务院393号令）第二十四条规定：“建设工程实行施工总承包的，由总承包单位对施工现场的安全生产负总责。总承包单位应当自行完成建设工程主体结构的施工。总承包单位依法将建设工程分包给其他单位的，分包合同中应当明确各自的安全生产方面的权利、义务。总承包单位和分包单位对分包工程的安全生产承担连带责任。分包单位应当服从总承包单位的安全生产管理，分包单位不服从管理导致生产安全事故的，由分包单位承担主要责任。”《房屋建筑和市政基础设施工程施工分包管理办法》（建设部124号令）第十七条规定：“分包工程发包人对施工现场安全负责，并对分包工程承包人的安全生产进行管理。专业分包工程承包人应当将其分包工程的施工组织设计和施工安全方案报分包工程发包人备案，专业分包工程发包人发现事故隐患，应当及时作出处理。分包工程承包人就施工现场安全向分包工程发包人负责，并应当服从分包工程发包人对施工现场的安全生产管理。”前述法律、法规、规章都明确规定了分包单位的安全生产是由施工总承包单位负责管理的。分包单位与建设单位没有合同关系，建设单位也不能授权监理单位对分包单位进行管理，监理单位既没有权利、没有法律依据、也没有职责对劳务分包单位安全生产情况进行管理。上诉人与本项目建设单位签订的《建设工程监理合同》的专用条件2.4.3条中明确约定我公司的安全监理职责是“履行安全生产管理的法定职责”，《建筑法》、《建设工程安全生产管理条例》等法律法规对监理单位安全生产法定职责中都没有要求或规定监理单位对分包单位的安全生产情况进行管理，更没有任何规定要求监理单位对劳务分包单位的“作业安全技术交底情况进行检查确认”。《行政处罚法》第三条规定：“没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。”被上诉人以此对上述人进行处罚是没有法律依据的错误处罚行为。监督《安全生产法》第八十三条规定：“事故调查和处理的具体办法由国务院制定。”《生产安全事故报告和调查处理条例》（国务院493号令）第二十一条规定：“特别重大事故以下等级事故，事故发生地与事故发生单位不在同一个县级以上行政区域的，由事故发生地人民政府负责调查，事故发生单位所在地人民政府应当派人参加。”第二十二条规定“事故调查组的组成应当遵循精简、效能的原则。根据事故的具体情况，事故调查组由有关人民政府、安全生产监督管理部门、负有安全生产监督管理职责的有关部门、监察机关、公安机关以及工会派人组成，并应当邀请人民检察院派人参加。事故调查组可以聘请有关专家参与调查。”第二十三条规定：“事故调查组成员应当具有事故调查所需要的知识和专长，并与所调查的事故没有直接利害关系。”依据前述的法律、法规之规定，被上诉人组织的事故调查组组成不符合上述法律法规的规定，调查组的成员缺少事故发生单位（大连大乾工程劳务有限公司）所在地庄河市人民政府、缺少负有安全生产监督管理职责的建设行政主管部门等，事故调查组成员缺乏建筑工程方面的知识和专长。《行政处罚法》第三条规定：“没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。”《安全生产法》第八十三条规定：“事故调查报告应当依法及时向社会公布。事故调查和处理的具体办法由国务院制定。”《行政处罚法》第四条规定：“行政处罚遵循公正、公开的原则。设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。对违法行为给予行政处罚的规定必须公布；未经公布的，不得作为行政处罚的依据。”被上诉人作为处罚依据的“大连大乾工程劳务有限公司‘3.24’一般高处坠落事故调查报告”及“大连市人民政府关于大连大乾工程劳务有限公司‘3.24’一般高处坠落事故调查报告的批复”未按法律的规定进行公布。《生产安全事故报告和调查处理条例》（国务院493号令）第三十二条规定：“有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。”《行政处罚法》第三条规定：“没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。”《生产安全事故报告和调查处理条例》（国务院493号令）第二十条规定：“上级人民政府认为必要时，可以调查由下级人民政府负责调查的事故。”本条仅仅是授权上级人民政府认为必要时可以调查由下级人民政府负责调查的事故，并没有授权上级人民政府可以处罚由下级人民政府负责调查的事故。第三十二条第二款规定：“有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。”第四十三条第一款规定：“本条例规定的罚款的行政处罚，由安全生产监督管理部门决定。”《生产安全事故罚款处罚规定（试行）》（国家安全生产监督管理总局第13号令）第六条第一款规定：“（四）对发生一般事故的单位及其有关责任人员罚款的行政处罚，由县级人民政府安全生产监督管理部门决定。”《安全生产违法行为行政处罚办法》（国家安全生产监督管理总局令第15号）作为部门规章，其法律效力不能对抗法律及国务院颁布的行政法规。被上诉人对上诉人进行罚款的行政处罚没有法律依据。被上诉人在处理以往类似案例时没有对监理单位进行处罚。例如：“大连大乾工程劳务有限公司“815”高处坠落一般事故”的事故发生单位、施工总承包单位都与本案一致，事故性质也十分类似，被上诉人在处理该案时就没有对工程监理单位进行处罚。全国建筑行业至今尚无一例的安全生产事故，是在没对施工总承包单位进行处罚的情况下，而对劳务分包单位、监理单位进行处罚。为了维护上诉人的合法权益，构建大连市良好的营商环境，不辜负大连市作为国家首批“法治政府建设示范市”的荣誉，依法纠正被上诉人错误的行政处罚行为，特依《行政诉讼法》第八十五条之规定，向贵院上诉，请求依法公正地审理此案，撤销大连市沙河口区人民法院（2020）辽0204行初51号行政判决，重新判决。 被上诉人大连市应急管理局未向本院提交书面答辩意见。 本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 另查明，应本院要求，市应急局向本院提交了《大连大乾工程劳务有限公司“3.24”一般高处坠落事故调查报告》在大连市人民政府官方网站（××）公布的网页截图，以及相应的网络链接方式。据其提供的网页截图显示，前述调查报告在大连市人民政府官方网站上发布的时间为2019年8月15日。对此，本院通过其提供的网络链接方式ｈｔｔｐ:／／ｚｗｇｋ2017.ｄｌ.ｇｏｖ.ｃｎ／ｘｘｇｋ／ｇ35／259717.ｊｈｔｍｌ进行了核实

驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人大连泛华建设咨询管理有限公司负担（已交纳）。 本判决为终审判决

审判长车兆东 审判员马小红 审判员刘杰 二〇二〇年十二月十日 书记员周丹

2020-12-29