原告广美香满楼畜牧有限公司不服被告广州市规划和自然资源局、第三人广州市亿骏置业发展有限公司、第三人广州市国营新塘农工商联合公司产权登记一案，于2019年3月19日向本院提起诉讼，本院于2019年3月26日立案受理后，依法组成合议庭，于2019年6月19日公开开庭对本案进行审理。原告广美香满楼畜牧有限公司的委托代理人庄丹丹、周华萍，被告广州市规划和自然资源局的委托代理人詹金煌、陈明扬，第三人广州市亿骏置业发展有限公司的委托代理人简铭义、桂建明到庭参加诉讼，第三人广州市国营新塘农工商联合公司经本院传票传唤，无正当理由未到庭参加诉讼，本院依法缺席审理。本案现已审理终结

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原告广美香满楼畜牧有限公司诉称，根据广东省对外经济工作委员会、广州市对外经济贸易委员会批准（粤外委合［1982］719号、穗外经二［1982］94号）和广州市对外经济贸易委员会1989年12月12日发出的《关于独资经营的批复》，结合穗国用（2005）第××号《国有土地使用证》等资料，第三人广州市国营新塘农工商联合公司（以下简称新塘公司）是广州市天河区东圃镇小新塘大观中路712号地块（以下简称香满楼地块）的土地使用权人，我方对该地块享有42年的合法使用权，是该地块的实际使用人，使用期限至2031年12月27日。2017年4月，我方得知，包括香满楼地块附图红线范围内约68亩土地（以下简称被销售地块）在内的位于软件路以南、高唐路以东的ｘｘｘｘｘ地块（46775平方米）已经被卖给了一家叫广州宝供电子商务发展有限公司的单位。我方立即向广州市天河区人民政府反映情况，2017年5月2日，广州市天河区人民政府主持协调会并做出《关于香满楼地块相关问题的会议纪要》（穗天府会纪［2017］34号）。该份会议纪要载明：1.中港双方本着尊重历史、依法依规、合情合理、友好协商的原则，加快推进香满楼地块问题的解决；2.中港双方同意将香满楼大观路以西养牛场地块约544.14亩土地以及大观路以东乳品加工厂34亩土地作为整体进行谈判，新塘公司承认上述两地块均属需协商补偿的范围，具体范围以双方历年来所签订的文件为依据进行确定；3.该地块以及附着物（含建筑物、青苗等事宜）因新塘公司提前提出解约,以及提前解约所产生的补偿等问题，均以双方友好协商、平等解决；4.中方在符合相关法律法规和智慧城（科技园、软件园）产业方向的前提下，欢迎并支持港方参加天河科技园的产业用地；5.中方愿意同港方一起，与广州市及天河区国土部门积极探讨港方竞拍大观路以东（现香满楼乳品加工厂用地）土地使用权的相关问题，在符合法律法规的基础上，支持并推动该项工作。在其后的谈判中，经新塘公司和广州高新技术产业开发区天河科技园管委会在2018年9月25日的《关于答复香满楼地块被强征等问题的函》（穗高天管函［2018］278号）中披露，我方才得知被告实际上在2011年8月8日已将被销售地块的土地使用权错误地登记到第三人广州市亿骏置业发展有限公司名下，并颁发了《土地使用权证书》。我方认为，被售地块之所以能够出售，根本原因是被告在2011年进行土地登记时，未查清办证前该宗土地的权属，没有对土地权属进行严格审查，认定事实错误，程序违法。由于被告的错误行为，导致我方和第三人新塘公司都未参与征收补偿，甚至导致土地被有偿出让后丧失了土地使用权利。被告的错误登记行为造成土地征收中的补偿行为违法，从而使得后续的土地交易也不具有合法性，现我方作为被售地块的实际使用权人，既无法使用土地也未能得到补偿，合法权益受到损害。因第三人新塘公司积极主张权利，我方特根据《广东省实施办法》第十一条的规定，请求法院判令：一、确认被告在2011年8月8日作出的11集有（09）第ｘｘｘｘｘ号《农民集体用地证书》违法；二、由被告承担本案诉讼费用。 被告广州市规划和自然资源局辩称，一、我局对第三人广州市亿骏置业发展有限公司（以下简称亿骏公司）核发《集体土地所有证》（登记字号11集有ｘｘｘｘ，土地证号00××34，以下简称集体土地所有证）的事实清楚、证据充分、程序合法。2011年7月18日，亿骏公司提交《土地登记申请书》，申请办理天河区新塘村高普路以西，面积122735.70平方米，宗地号44××00的地块的集体土地所有权初始登记，并提交了《测绘所套图》《执法、用地关于用地情况核查》《地籍调查表》《指界委托书》《法定代表人身份证明书》《具结书》《土地登记委托书》《土地登记申请书》《查册表》《委托代理人身份证》《权利人证件》等资料，申请人提交的材料齐全，符合法定形式，我局依法予以受理。我局受理申请后，对土地登记申请进行审查，经查册，参考两部门复函及套图资料，根据地籍调查并经初步审查，于2011年7月20日发布《土地登记审查结果公告》，明确“广州市国土资源和房屋管理局天河区分局对广州市亿骏置业发展有限公司农民集体登记区集体土地登记审核结果予以公布，若对公布的土地所有权有异议者，请于2011年8月4日前到广州市国土资源和房屋管理局天河区分局申请办理复查手续，逾期没有提出异议的，即认为上述公布的权益有效，将准予登记注册。”我局将该公告及附图在申请登记的土地现场、村公示栏等地进行公示。公示期间我局未收到异议，故于2011年8月8日准予登记并核发集体土地所有证。二、我局对第三人亿骏公司的土地进行初始登记并核发集体土地所有证的具体行政行为职权依据明确，法律适用正确。我局是依法成立并被机构编制部门核定的国土资源行政主管部门。向第三人亿骏公司进行集体土地初始登记并核发集体土地所有证的法律依据主要为《中华人民共和国物权法》第九条至第十二条、《土地登记办法》第二条至第十四条及第十九条、第三十二条。三、原告诉请确认核发集体土地所有证的行政行为违法的事实和理由均不能成立。第三人亿骏公司在提交集体土地初始登记申请时提交了《地籍调查表》《查册表》，对宗地范围内房产登记号为2002登记字148022、2010国用字1100026、2005国用字290号、2003国用字294号、2005国用字169号、2008国用字1100098号的土地权属情况进行了核对。经查询，涉案宗地范围内有五个单位的用地批文,具体是天河区城区工业总公司、广州市土地开发中心、广州市高科通信技术股份有限公司、广州市京华网络有限公司、广州市华天时代科贸有限公司，其余部分查询无任何批文，执法监察大队查询宗地号为44××00地块有少部分为天河科技园修建的软件路，大队已经对该违法用地进行查处。《地籍调查土地登记审批表》中的地籍调查表显示，申请登记的四至土地所有权（使用权）单位均盖章确认边界，亿骏公司、广州市华天时代科贸有限公司、京华信息科技股份有限公司、广州市国营新塘农工商联合公司（以下简称新塘公司）、广州市土地开发中心均委托代表出席土地权属界线现场指界，我局经套图核对未发现权利重叠现象。我局于2011年7月20日发布《土地登记审查结果公告》（11集有ｘｘｘｘｘ），在涉案现场、村公示栏等地公示了宗地卫星图、《土地登记审查情况表》等信息，充分保障了利益相关人的知情权和参与权，不存在原告所称未查清办证前土地权属，未对土地权属进行严格审查等情况。我局对涉案土地进行初始登记的具体行政行为认定事实清楚、程序合法，应当予以维护。四、原告并非涉案集体土地所有证的利益关系人，无权提起本次诉讼。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条规定，提起行政诉讼必须为具体行政行为的相对人及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，原告并非我局核发集体土地所有证的具体行政行为相对人，集体土地所有证也未对其利益造成损害，其并非该具体行政行为的利害关系人，依法不具有本案的诉权。原告租用第三人新塘公司的土地从事生产经营，如涉案集体土地所有证侵犯了该第三人的利益，应由该第三人主张权利；如原告因土地租赁期提前终止造成损害，应向土地出租方主张权利；如原告因租赁土地被收储而致地上青苗损失，应向土地收储单位或部门主张权利。五、第三人新塘公司对集体土地所有证所涉宗地四至范围已盖章确认并派员参与了现场指界，其对集体土地所有证异议的诉讼时效已经过期，亦无权提起相应诉讼。在第三人亿骏公司提交涉案土地初始登记时所附的《地籍调查表》中，有新塘公司对第五号至第二十二号界标点的盖章确认，有其于2011年3月25日出具的《指界委托书》委托该公司员工出席土地权属界线现场指界，表明第三人新塘公司全程参与了涉案土地初始登记的地界确认工作。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，涉案集体土地所有证于核发前进行了公示，第三人新塘公司如对集体土地所有证具体行政行为不服，可在2012年2月7日前提出，至今早已超过诉讼时效。六、原告如认为第三人侵权行为致其损害，可依据《合同法》《民法通则》《物权法》等法律法规进行协商或通过民事诉讼等途径维护自身权利。根据《不动产暂行实施条例细则》第七十九条规定，如原告或第三人新塘公司认为集体土地所有证登记错误，在未办理不动产权利处分的登记之前，可以申请更正登记，如已办理了不动产权利处分登记或涉案土地已被依法收储的，因涉案集体土地所有证已于2013年3月公告废止，原告可依据其他法律向相关单位要求损害赔偿。无论何种情形，原告诉请确认我局具体行政行为违法均无事实和法律依据。综上所述，我局在2011年8月8日对涉案宗地准予登记，并核发集体土地所有证的具体行政行为事实清楚、证据充分、程序合法、法律适用正确，原告主张确认违法的事实和理由均不成立，请法院查明事实，驳回原告诉讼请求。 第三人广州市亿骏置业发展有限公司述称，一、我方对被告提出的答辩意见没有异议。二、11集有（09）ｘｘｘｘ号《集体土地所有证》（以下简称集体土地所有证）中涉案土地在天河科技园征收前，所有权一直归我方所有。第三人广州市国营新塘农工商联合公司未按国家规定办理土地征用手续，无法领取国有土地使用权证，未取得涉案土地的使用权，原告也从未使用过涉案土地，与涉案土地毫无关系，被告向我方核发集体土地所有证的具体行政行为合法。原告所称“根据粤外委合［1982］719号、穗外委经二［1982］94号文件和广州外经委1989年12月12日发出《关于独资经营〈广美香满楼畜牧有限公司〉的批复》，结合穗国用（2005）第××号《国有土地使用权证》等资料，广州市国营新塘农工商联合公司是‘香满楼地块’的土地使用权人，原告是该地块的实际使用人”的内容与事实严重不符。首先，广东省外经委、广州市外经委不是土地管理部门和土地登记发证机关，无权办理征地批准和土地登记过户发证手续。上述三份文件也未涉及办理征用土地和土地权属变更的登记事项。其次，“香满楼地块”是指当时有关部门同意征用我方的500.14亩土地，而穗国用（2005）第××号《国有土地使用权证》所指的地块不在这500.14亩范围内，与“香满楼地块”没有任何关系。原告的诉称与事实严重不符。二、涉案土地概况：1982年11月广州市国营新塘果园场（广州市国营新塘农工商联合公司的前身）与香港中国农工业发展有限公司合作经营养牛场，需由广州市国营新塘农工商联合公司提供500亩土地，因此决定征用我方杨梅岭、庄岗山、大石古地段500.14亩土地（当时我方隶属于广州市国营新塘农工商联合公司）。1983年3月31日，市规划局下发了（83）城地产第83号《征用土地通知书》，明确半年内办理征地手续，领取土地使用证后方得使用土地。同年5月30日，广州市房地产管理局下发了（83）房地晴字213号《同意使用土地通知书》，明确同意按照市城市规划局1983年3月31日城地批字（1983）83号文在蓝图中核定的红线范围及意见办理。按照国家法律法规及上述两份通知，要使用这500.14亩土地必须办理征用土地手续，将我方集体所有土地变更为国有土地，领取土地使用证后方得使用。广州市国营新塘农工商联合公司收到上述二份通知后，只向我方支付了青苗补偿费，未按《国家建设征用土地条例》的规定支付土地补偿和农业人口安置补偿费。没有任何部门和单位与我方签订《征用土地协议》或办理征用土地手续，也未按照《国家建设征用土地条例》第八条规定报省政府土管部门批准。因此，广州市国营新塘农工商联合公司无法办理土地权属变更手续，将我方集体土地变更成国有土地。为此原告只有将这500.14亩土地用铁丝网围了288亩作为组建养牛场用地。其它地块（包括涉案土地）所有权未发生变更，一直由我方所有，直至被天河科技园征收，涉案宗地与原告毫无关系。2011年3月我方向被告申请涉案土地初始登记时，广州市国营新塘农工商联合公司全程参与了初始登记的地界确认工作，盖章确认涉案土地所有权属于我方。根据《国家建设征用土地条例》第八条、第九条、第十条、《土地管理法》第十二条、第四十三条、《物权法》第九条等的规定和案件事实，可以证明涉案土地所有权一直归我方所有。因此，被告向我方核发涉案集体土地所有证的具体行政行为合法。三、原告无诉讼主体资格，无权提起本案诉讼。广州市国营新塘农工商联合公司从来没领取过涉案土地的国有土地使用权证，未取得使用权，原告也未使用过涉案土地，不是涉案土地的实际使用人，更不是具体行政行为的相对人。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条之规定，原告无诉讼主体资格。综上，请求法院驳回原告的起诉。 第三人广州市国营新塘农工商联合公司未陈述意见。 经审理查明，1982年12月21日，广东省对外经济工作委员会对广州市对外经委作出粤外委合［1982］719号《关于与美商合作经营养牛场的批复》，记载：同意市农场管理局新塘果园场（甲方）与美商香港中国农工业发展有限公司（乙方）就合作经营养牛场签订的合同，并批复同意：甲方提供适宜建牛场的坡地500亩，为建肉牛舍、加工场及牛场生活设施建筑用地，不计收土地使用费，乙方无息投资1200万美元，合作期限为十二年，（筹建、基建期一年不计）从1983年1月1日起至1996年12月31日止，等等。 原告提交了其复制的1983年郊征1424号档案材料，档案显示：1983年3月31日，广州市城市规划局对广州市国营新塘果园场作出（83）城地批字第83号《国家建设征用土地通知书》，记载：同意广州市国营新塘果园场征用新塘果园场新塘大队杨梅岭张岗山大石古地段土地，核准面积共333095平方米（合500.14亩），兴建牛舍、仓库、车间、办公室等工程，请到广州市房管局及市农场局办理征地手续，领取土地使用证后，方得使用土地，等等。1983年5月18日，广州市国营新塘果园场、广州市国营新塘果园场新塘大队、广州市农场管理局在《关于补偿青苗费的协议》上盖章，该协议记载：新塘果园场与香港美商合作拟在果园场下属集体经济新塘大队的庄岗山、大石古间兴办牛场，经广州市城市规划局划定的500.14亩范围内的青苗种类及数量……一致同意如下的补偿协议：协议生效起（基建工地动土日期）由新塘果园场补偿给新塘大队青苗费94916元，等等。1983年5月10日，市农场管理局向市房管局出具意见表示同意新塘果园场征用并补偿给新塘大队青苗费94916元。1983年5月30日，广州市房地产管理局作出1983年房地晴字213号《同意使用土地通知书》，记载：用地单位为广州市国营新塘果园场，用地项目为肉牛舍、仓库、车间、办公室等，征用土地地点为新塘果园场新塘大队杨梅岭张岗山大石古，核准用地面积333095平方米（合500.14亩）。 1989年12月12日，广州市对外经济贸易委员会对广州市国营农工商联合总公司作出穗外经贸业［1989］184号《关于终止广美香满楼畜牧有限公司合作经营合同的批复》，记载：一、批准广州市国营新塘果园场与香港中国农工业发展有限公司于1989年11月17日签订的《关于终止广美香满楼畜牧有限公司合作经营合同的协议》生效，该企业随即转为香港中国农工业发展有限公司独资经营，独资企业名称仍采用“广美香满楼畜牧有限公司”并按外资企业法办理申报手续；二、同意香港中国农工业发展有限公司支付现金人民币三百万元给广州市国营新塘果园场作为合作条件的补偿，等等；三、原广美香满楼畜牧有限公司使用的531亩土地，由广州市国营新塘果园场提供给香港中国农工业发展有限公司使用，使用期限为42年，土地使用期满后，上述场地上所有固定资产，全部无条件归广州市国营新塘果园场所有；……五、独资企业经营期内，广州市国营新塘果园场为牛场提供饲料的800亩土地，仍然为牛场种植饲料，具体事宜双方另签合同确定。同日，广州市对外经济贸易委员会对市农委作出穗外经贸业［1989］185号《关于独资经营的批复》，记载：……四、香港中国农工业发展有限公司可在现在广州市国营新塘果园场提供使用的531亩土地内兴办其他生产性项目或与其他外商合作兴办其他生产性项目，新办企业应按我国规定的法律程序办理报批手续，等等。 1989年12月18日，广东省人民政府向原告颁发《中华人民共和国台港澳侨投资企业批准证书》，批准号为商外资粤外资证字［1989］0005号，企业类型为外资企业，企业地址为广州市天河区东圃镇新塘村，等等。根据原告的营业执照（广州市天河区工商行政管理局于2018年7月4日颁发）记载，原告于1989年12月27日成立，经营期限至2031年12月27日。 2006年4月18日，被告向原告颁发穗国用（2005）第××号《国有土地使用证》，记载：土地使用权人为原告，座落广州市天河区东圃新塘，地类（用途）为工矿仓储用地，使用权类型为划拨，使用权面积为19438.4139平方米；记事一栏记载：本宗地不含蓝线部分；原告使用的养牛场用地（附图蓝实线部分），从2031年12月12日起，无条件归还广州市国营新塘果园场所有；附图记载：1、红实线部分为本次核发的国有土地使用证范围，用地面积19438.4139平方米，2、红虚线范围是广州市城市规划局以（85）城地批字第566号文同意原告征用范围，面积22895平方米，3、蓝虚线范围是我局以1992年房地复字32号土地使用权属证明书同意原告使用范围，面积22250平方米，4、蓝实线部分是我局以1983年房地晴字213号同意使用土地通知书同意广州市国营新塘果园场使用范围，面积333095平方米。 诉讼中，原告陈述上述（83）城地批字第83号《国家建设征用土地通知书》、1983年房地晴字213号《同意使用土地通知书》、穗外经贸业［1989］184号《关于终止广美香满楼畜牧有限公司合作经营合同的批复》、穗外经贸业［1989］185号《关于独资经营的批复》涉及的约500亩土地（以下简称涉案约500亩土地），即为广州市国营新塘果园场提供给原告使用的土地，使用期限至2031年12月12日，该事实亦反映在原告的穗国用（2005）第××号《国有土地使用证》记事部分、附图记载部分及附图中蓝实线部分的内容上。各方当事人确认穗国用（2005）第××号《国有土地使用证》上记载原告拥有国有土地使用权的19438.4139平方米土地（即附图红实线部分）与涉案约500亩土地并无关联。 2011年7月18日，广州市亿骏置业发展有限公司（即为改制后的广州市天河区东圃镇新塘村民委员会）农民集体向被告（即原广州市国土资源和房屋管理局）申请对地号为44××00的位于广州市天河区，面积为122735.7平方米，现状用途为农用地的土地申请集体土地所有权初始登记，并提交相关材料。根据《地籍调查土地登记审批表》显示，广州市亿骏置业发展有限公司、广州市国营新塘农工商联合公司（亦即原广州市国营新塘果园场）、广州市华天时代科贸有限公司、京华信息科技股份有限公司、广州市土地开发中心等相邻地块用地权人均于2011年3、4月份签署《指界委托书》，委托相关人员出席天河区新塘街44××00号土地权属界线的现场指界，并在审批表中确认界址点并加盖公章。2011年8月2日，被告在地块附近及村委公告栏张贴《土地登记审核结果公告11集有09000001》，公告44××00地块登记结果，并告知有异议者可办理复查手续。2011年8月8日，被告作出（11）集有（09）第000001号土地登记，权属人为广州市亿骏置业发展有限公司农民集体，地址为天河区新塘村高普路以西地块，地号为44××00，土地总面积为12.2736公顷，等等。 原告认为上述土地所有权证项下的土地是包含在涉案约500亩土地范围内的，原告提供了广州市城市规划勘测设计研究院出具的上述两地块的示意图和位置坐标图证实上述两地块的位置关系；原告表示其至2019年通过信息公开途径才知道涉案（11）集有（09）第000001号土地所有权证的存在，并提起本案诉讼。被告表示涉案（11）集有（09）第000001号土地所有权证已于2013年5月在《广州日报》上公告废止，该证项下的地块已被依法收储并出让给广州宝供电子商务发展有限公司使用。关于涉案（11）集有（09）第000001号项下土地的实际使用情况，原告及第三人广州市亿骏置业发展有限公司均认为该土地一直由其自身而非对方实际使用。 以上事实，有《关于与美商合作经营养牛场的批复》《国家建设征用土地通知书》《关于补偿青苗费的协议》《同意使用土地通知书》《关于终止广美香满楼畜牧有限公司合作经营合同的批复》《关于独资经营的批复》《中华人民共和国台港澳侨投资企业批准证书》《营业执照》、穗国用（2005）第××号《国有土地使用证》、土地登记申请书、《地籍调查土地登记审批表》《指界委托书》《土地登记审核结果公告11集有09000001》、（11）集有（09）第000001号土地所有权证等证据，及各方当事人陈述为证

驳回原告广美香满楼畜牧有限公司的起诉。 本案受理费50元，退回原告广美香满楼畜牧有限公司。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院

审判长钱秀娟 人民陪审员徐韶生 人民陪审员冼静文 二〇一九年九月十七日 法官助理刘静 书记员陈秋燕

2020-11-16