上诉人北京建达道桥咨询有限公司（以下简称北京建达公司）因与被上诉人双峰县潭邵高速公路双峰互通联络线开发建设有限公司（以下简称双峰互通公司）合同纠纷一案，不服湖南省双峰县人民法院于2019年11月22日作出的（2019）湘1321民初3548号民事判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结

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上诉人北京建达公司上诉称，1．请求依法撤销（2019）湘1321民初3548号民事判决，改判上诉人无需向被上诉人退还勘察设计服务费1626600元；2．判令由被上诉人承担本案一、二审诉讼费用。事实和理由：一、原审判决认定《协议书》及招、投标文件中未明确约定4.3ＫＭ的采空区专项地质详细勘察与采空区专项设计及预算编制专项勘察设计工作属于被上诉人应履行的义务，故认定补充协议约定的内容属于《协议书》约定由上诉人履行的义务，其设计费已包含在合同总价内，系事实认定错误。（一）从补充合同签订的过程上来看，补充合同的内容是经相关部门批复且被上诉人复函要求的情况下签订的，系双方真实意思表示。首先，从双方往来函件的情况来看，补充合同系在被上诉人要求的情况下签订的。Ｇ234娄底至双峰公路项目专项勘察设计工作系上诉人经被上诉人复函同意后开展，其服务费用亦系双方协商后予以确定，并经过双峰县财政投资评审中心评审。2014年3月13日上诉人就Ｇ234娄底至双峰公路项目向被上诉人发函，明确要求被上诉人就关于采空区的路基专项勘察设计工作，尽快发函明确相关勘察、设计工作的费用。其后，被上诉人于2014年4月13日向上诉人出具的复函中明确“采空区的路基专项勘察设计工作，请贵司尽快完成，费用另行协商”，故专项设计工作系被上诉人要求额外增加的设计工作，且明确专项设计费用另行协商。其次，从相关部门的批复文件来看，补充合同系被上诉人上级部门批复要求的情况下签订。2014年3月17日，湖南省交通运输厅根据娄底市交通运输局请示，签发的《关于Ｇ234娄底至双峰公路两阶段初步设计的批复》［湘交计统（2014）108号］中明确要求“下阶段应加强工程地质、水文地质勘察工作，尤其要加强陡坡路基、高填方、深挖方工点路段和不良地质专项勘察”，并且2014年9月30日湖南天智交通建设技术有限公司接受委托对《Ｇ234娄底至双峰公路两阶段施工图设计》进行了审查，出具的《审查咨询报告》明确“由于采空区巷道和岩熔的复杂性，建议对采空区及岩溶区范围内的路基，进行动态设计，以确保施工顺利进行”，故补充合同签订系被上诉人上级部门批复及第三方机构建议的情况下签订的。最后，从合同签订的依据来看，补充合同系依据招标文件（合同条款中的通用合同条款3.3.5）的规定签订。招标文件（合同条款中的通用合同条款3.3.5）规定“若发包人或者发包人上级主管部门认为需要进行技术设计，设计人应根据发包人的要求，按交通运输部《公路工程基本建设项目文件编制办法》有关规定编制技术设计文件和修正概算，并通过发包人上级主管部门的审查”。本案中，采空区专项勘察设计工作系被上诉人要求且经被上诉人上级部门批复的情况下开展的，故上诉人与被上诉人依据招标文件的规定签订了补充合同，其并未背离合同实质性内容。 （二）从补充合同的内容上来看，补充合同约定的工作内容并未包含在招标范围中，故《协议书》及招、投标文件中未予以明确约定，未存在背离合同实质性内容的情形。首先，招标文件系依据《Ｓ902娄底至双峰公路工程可行性研究报告》作出，该研究报告中明确特殊路基的处置深度为〈3ｍ。上诉人与被上诉人签订的补充合同中约定的采空区专项勘察设计工作的处置深度远远大于3ｍ，且原湖南省发展和改革委员会出具的《关于娄底至双峰公路工程可行性研究报告的批复》中明确设计工作为初步设计和优化设计。其次，招标文件明确的招标内容为两阶段施工图设计，即初步设计和施工图设计，并未包含专项勘察设计。补充合同约定的工作内容为“本项目4.3ｋｍ的采空区专项地质详细勘察与采空区专项设计及预算编制”，即本项目新增的专项勘察设计工作，而招标文件明确的招标内容为两阶段施工图设计，即初步设计和施工图设计，亦明确要求提交初步设计及施工图设计的设计文件。最后，因采空区专项设计的需要，经申请及批复后，项目投资概算增加。2013年10月发布的招标文件明确投资总额为64442.40万元，2014年3月17日，湖南省交通运输厅签发的《关于Ｇ234娄底至双峰公路两阶段初步设计的批复》［湘交计统（2014）108号］中明确投资概算为69677.08万元，2014年11月10日湖南省交通运输厅《关于Ｇ234娄底至双峰公路两阶段施工图设计的批复》［湘交基建（2014）429号］明确本项目的设计预算为69144.64万元。（三）补充合同约定的服务费系经双峰县财政投资评审中心审核，并出具了评审报告，但原审判决忽视该事实，错误认定补充合同约定的服务费已包含在合同总价中。上诉人在被上诉人复函要求及被上诉人上级部门批复的情况下，按照行业相关标准及被上诉人的要求积极开展采空区专项勘察设计工作，并于2014年9月向被上诉人提交了《Ｇ234娄底至双峰公路工程地质资料（采空区专项地质勘查报告）》及《Ｇ234娄底至双峰公路采空区专项设计报告》等技术成果，被上诉人予以认可签收，且实际使用了上述成果报告。被上诉人方将采空区专项勘察设计工作所对应的工程量及工程费用送至双峰县财政投资评审中心审核，评审中心于2015年3月16日出具《关于Ｇ234娄底至双峰公路（娄底两阶段施工图勘察设计新增费用的评审报告》［双财审预字（2015）053号］，该报告中明确“本工程为娄双大道两阶段施工图勘察设计的新增工程内容及工程量，现需对确认的新增工程内容及工程量的勘察设计费用进行审核，以便发包实施”，且评审中心走访工程现场，按照现场勘察实务工程量进行测定后，审核发包合理价为2964400元，之后，上诉人与被上诉人依据该评审报告签订了补充合同。原审判决忽视双峰县财政投资评审中心作出的评审报告中认定的事实，即被上诉人及其上级部门要求进行的采空区专项勘察设计工作系新增工程内容及工程量，且该新增专项设计工作的工程内容及工程量的勘察设计费用已经评审中心审核，并明确合理发包价为2964400元，故上诉人系依据该评审报告与被上诉人签订补充合同，补充合同约定费用服务并未包含在合同总价7743600元中。 二、原审判决基于错误的事实认定，以补充合同背离合同实质性内容，违反相关法律法规之规定，认定为无效合同，系法律适用错误。原审判决中以补充合同背离合同实质性内容，将补充合同认定为无效合同系错误认定。其一，补充合同系被上诉人复函及其上级部门批复的情况下签订的，双方主体合法，其内容系双方真实意思表示，应认定为有效合同。其二，补充合同的工作内容系根据招标文件的规定，因被上诉人及其上级部门认为需要进行技术设计，即采空区专项勘察设计工作，故上诉人根据被上诉人的要求，就新增的工程内容与其签订了补充合同。其三，该新增的工程已经双峰县财政投资评审中心审核，该中心亦出具了《关于Ｇ234娄底至双峰公路（娄底两阶段施工图勘察设计新增费用的评审报告》［双财审预字（2015）053号］，该报告中明确了新增的工程内容及工程量以及其勘察设计费用，并确定了合理发包价为2964400元。该补充协议系被上诉人及其上级主管部门认为需进行技术设计，在被上诉人复函及其上级主管部门批复的情况下，根据招标文件的规定签订的，且该新增工程内容及工程量已经双峰县财政评审中心予以审核，并出具了评审报告，该评审报告对双方均具有约束力，上诉人与被上诉人依据该评审报告签订了补充协议，故补充协议并未背离合同实质性内容，应认定为有效合同。 三、上诉人已按照补充合同的约定，完成了专项勘察设计工作，提交了被上诉人认可的成果文件，被上诉人理应支付相关费用。上诉人在相关部门批复及被上诉人复函要求后，积极开展采空区专项勘察设计工作，其后，上诉人于2014年9月向被上诉人提交了《Ｇ234娄底至双峰公路工程地质资料（采空区专项地质勘查报告）》及《Ｇ234娄底至双峰公路采空区专项设计报告》等技术成果，被上诉人对上述成果文件予以认可并使用，故上诉人已经履行了合同义务，向被上诉人提交了合格的成果文件，被上诉人理应支付合同约定的费用。 综上所述，上诉人认为原审判决部分事实认定错误，法律适用错误。为维护上诉人合法权益，特向贵院提起上诉，请求贵院依法支持上诉人的上诉请求。 被上诉人双峰互通公司辩称，一审判决事实清楚、证据确凿充分、适用法律正确、程序合法、判决理由及实体判决公平，依法应予维持。请求二审人民法院依法驳回上诉方的上诉。 双峰互通公司向一审法院起诉请求：1、依法确认原、被告之间签订的“4.3ＫＭ的采空区专项地质详细勘察（含物探与深孔验证）与采空区专项设计及预算编制”的《Ｇ234娄底至双峰公路工程勘察设计补充合同》（以下简称《补充合同》）无效，并判令被告依据该《补充合同》收取的162.66万元勘察设计服务费退还给原告；2、由被告方承担本案的诉讼费用。 北京建达道公司辩称，原、被告签订《补充合同》系双方真实意思表示，未违反法律、法规为有效合同，被告已按合同约定履行并提交了原告认可的成果文件，原告理应按合同约定支付相关费用，故请求法院依法驳回原告的全部诉讼请求。 一审法院查明，原告双峰县潭邵高速公路双峰互通联络线开发建设有限公司经双峰县工商行政管理和质量技术监督局注册登记，统一社会信用代码914313217279764935，类型为有限责任公司，住所双峰县永丰镇复兴路，法定代表人谭余崇，注册资本伍拾万元，营业期限2001年5月24日至2028年10月28日，经营范围潭邵高速公路双峰互通联络线项目招标及建设管理；县筹资金以地抵资土地的开发经营、县干线公路、县乡镇公路工程项目招标及建设管理。被告北京建达道桥咨询有限公司经北京市工商行政管理局门头沟分局注册登记，统一社会信用代码91110109102336955Ｆ，注册资本1000万人民币，营业期限1994年2月28日至2044年2月27日，法定代表人姓名杨征宇，类型为有限责任公司，住所北京市门头沟区石龙经济开发区永安路20号3号楼Ａ-3526室，经营范围工程咨询；专业承包；工程勘察综合类甲级（工程勘察资质证有效期至2020年6月17日）；公路行业甲级；市政行业（工程设计资质证有效期至2020年3月17日）；技术服务、培训；计算机软硬件技术开发。2013年10月12日，被告北京建达道桥咨询有限公司经过招投标程序中标了原告双峰县潭邵高速公路双峰互通联络线开发建设有限公司公开招标的Ｇ234娄底至双峰公路工程的勘察设计项目。2013年11月12日，原告双峰县潭邵高速公路双峰互通联络线开发建设有限公司与被告北京建达道桥咨询有限公司签订了《Ｇ234娄底至双峰公路工程勘察设计合同协议书》（以下简称协议书），约定被告北京建达道桥咨询有限公司承担的勘察设计任务包括：为Ｇ234娄底至线起于娄底市喻家祠堂，与原Ｓ209相接，终于双峰县城，与娄衡高速双峰连接线相接，全长25.812ＫＭ工程（含路线、路基、路面、桥涵、安全设施、服务设施、附属工程等其他工程）的两阶段施工图设计，全部分标段预算文件的编制工作（包括工程量清单）（按湖南省交通运输厅相关文件要求编制施工招标控制价）、设计后续服务等，合同总价为人民币7743600元，第二节专用合同条款约定发包人应履行的其他义务：凡国家规定的由专项勘察设计资质单位进行勘察设计的项目（如地质灾害评估、地震危险性分析、防洪影响评估、水土保持方案、环境影响评价等），发包人另行委托具有相应资质的单位承担并支付相关费用。《协议书》签订后，被告按约开始勘察设计服务，原告亦按约向被告支付勘察设计服务费。2014年3月13日，被告北京建达道桥咨询有限公司就Ｇ234娄底至双峰公路项目中关于“采空区的路基专项勘察设计工作”向原告双峰县潭邵高速公路双峰互通联络线开发建设有限公司发函（北建咨湘［2014］13号），要求原告就关于采空区的路基专项勘察设计工作，尽快发函明确相关勘察、设计工作的费用。2014年4月13日，原告双峰县潭邵高速公路双峰互通联络线开发建设有限公司复函明确“采空区的路基专项勘察设计工作，请贵公司尽快完成，费用另行协商”。2015年3月27日，北京建达道桥咨询有限公司湖南分公司与原告双峰县潭邵高速公路双峰互通联络线开发建设有限公司签订了《Ｇ234娄底至双峰公路工程勘察设计补充合同》：（以下简称补充合同）“……二、主要工作内容，本项目4.3ＫＭ的采空区专项地质详细勘察（含物探与深孔验证）与采空区专项设计及预算编制。三、费用支付，1、本次专项勘察设计费定为人民币162.66万元。2、业主按设计人提供正式文件后10日内一次性结清，设计人向业主提供发票。……业主：双峰县潭邵高速公路双峰互通联络线开发建设有限公司，设计单位：北京建达道桥咨询有限公司湖南分公司，日期2015年3月27日”。2018年6月14日娄底市审计局作出娄市审投决［2018］3号审计决定书：“娄底市审计局关于2018年度一季度双峰县重大政策落实情况的审计决定，……一、改变招投标实质性内容签订补充合同（协议），2013年，娄双大道工程勘察设计业务经公开投标，北京建达道桥咨询有限公司中标，并于2013年11月12日与业主单位签订勘察设计合同。其后中标单位与业主签订了4.3ＫＭ煤矿采空区专项勘察设计补充合同162.66万元。扣除该专项勘察设计服务费外，本项目应付950.14万元，至2018年4月2日，已累计支付该勘察设计单位1057.19万元。多支付107.05万元。审计检查中标单位投标文件，投标人已知悉该工程经过煤矿采空区作出了专项勘察设计工作方案，是对招标内容的响应。中标合同生效后，双方于2015年3月以补充合同协议形式增加专项勘察设计费用162.66万元，违反了《中华人民共和国招投标法实施条例》第五十七条“合同的标的、价款、质量、履行期限等主要条款应当与招标文件和中标人的投标文件的内容一致。招标人和中标人不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议”的规定。根据《中华人民共和国审计法》第四十六条和《中华人民共和国招投标法》第五十七的规定，责成双峰县政府督促项目单位终止履行煤矿采空区专项勘察设计补充合同服务费支付义务，追回已累计多付的勘察设计服务费107.05万元，并上缴双峰县财政。……娄底市审计局，2018年6月14日”。该审计文书于2018年6月14日送达双峰县人民政府。原告于2018年8月15日向被告发函（关于退还多付勘察设计服务费的告知公函）：要求被告北京建达道桥咨询有限公司按照有关规定，速退还多收的107.05万元。被告北京建达道桥咨询有限公司于2018年9月3日复函（北建咨字［2018］55号）：娄市审投决［2018］3号决定书所认定事实明显与客观事实不符，于法无据。我司声明保留采取必要合法维权程序的权利。被告北京建达道桥咨询有限公司于2018年10月9日向娄底市人民政府申请行政复议，要求撤销娄底市审计局做出的娄市审投决［2018］3号《审计决定书》。娄底市人民政府受理后，于2018年10月23日向娄底市审计局送达了娄府复答字［2018］第53号行政复议答复通知书。娄底市审计局于2018年11月5日作出行政复议答复书：1、审计查明的招投标事实清楚；2、审计认定补充合同违规的法理依据充分；3、审计作出《审计决定书》的法律依据充分；4、本案申请人申请撤销《审计决定书》理由不成立；5、审计机关将依法继续履行审计职责。被告北京建达道桥咨询有限公司于2019年1月2日请求撤回复议申请，娄底市人民政府于2019年1月7日作出娄府复撤字［2018］第53号同意撤回行政复议申请通知书，并于同日作出娄府复终字［2018］第53号行政复议案件终止审理通知书，终止该案行政复议的审理。此后，被告北京建达道桥咨询有限公司拒不履行退还义务，原告为维护自身权利，于2019年7月诉至一审法院。 一审法院认为，被告北京建达道桥咨询有限公司经过招投标程序中标了原告双峰县潭邵高速公路双峰互通联络线开发建设有限公司公开招标的Ｇ234娄底至双峰公路工程的勘察设计项目，双方于2013年11月12日签订的《Ｇ234娄底至双峰公路工程勘察设计合同协议书》系合法有效，该《协议书》约定被告北京建达道桥咨询有限公司为Ｇ234娄底至线起于娄底市喻家祠堂，与原Ｓ209相接，终于双峰县城，与娄衡高速双峰连接线相接，全长25.812ＫＭ工程（含路线、路基、路面、桥涵、安全设施、服务设施、附属工程等其他工程）的两阶段施工图设计，全部分标段预算文件的编制工作（包括工程量清单）（按湖南省交通运输厅相关文件要求编制施工招标控制价）、设计后续服务等，合同总价为人民币7743600元，第二节专用合同条款约定发包人即原告应履行的其他义务：凡国家规定的由专项勘察设计资质单位进行勘察设计的项目（如地质灾害评估、地震危险性分析、防洪影响评估、水土保持方案、环境影响评价等），发包人即原告另行委托具有相应资质的单位承担并支付相关费用等。但该《协议书》及招、投标文件中未明确约定4.3ＫＭ的采空区专项地质详细勘察（含物探与深孔验证）与采空区专项设计及预算编制专项勘察设计工作属于原告应履行的其他义务，可另行签订《补充合同》。因此，被告北京建达道桥咨询有限公司所属的湖南分公司就Ｇ234娄底至双峰公路项目中关于“本项目4.3ＫＭ的采空区专项地质详细勘察（含物探与深孔验证）与采空区专项设计及预算编制专项勘察设计工作”与原告所签订的《Ｇ234娄底至双峰公路工程勘察设计补充合同》的内容，应属《协议书》约定由被告履行的义务，其勘察设计费包含在合同总价为人民币7743600元内，而该《补充合同》增加了勘察设计费1626600元，其行为违反了《中华人民共和国招投标法》第四十六条第一款：“招标人和中标人应当自中标通知书发出之日起三十日内，按照招标文件和中标人的投标文件订立书面合同。招标人和中标人不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议。”《中华人民共和国招投标法实施条例》第五十七条第一款：“招标人和中标人应当依照招投标法和本条例的规定签订书面合同，合同的标的、价款、质量、履行期限等主要条款应当与招标文件和中标人的投标文件的内容一致。招标人和中标人不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议。”的规定，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第十四条的规定，应认定为无效合同。根据《中华人民共和国合同法》第五十八条：“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”的规定，被告北京建达道桥咨询有限公司因该《补充合同》收取的1626600元勘察设计服务费应退还给原告，该款可折抵原告应付的工程款；故对原告双峰县潭邵高速公路双峰互通联络线开发建设有限公司请求依法确认原、被告之间签订的“4.3ＫＭ的采空区专项地质详细勘察（含物探与深孔验证）与采空区专项设计及预算编制”的《Ｇ234娄底至双峰公路工程勘察设计补充合同》）无效及要求被告北京建达道桥咨询有限公司退还勘察设计服务费1626600元的请求，一审法院予以支持。据此，依照《中华人民共和国招投标法》第四十六条、《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十八条、《中华人民共和国招投标法实施条例》第五十七条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第十四条之规定，判决如下：一、原告双峰县潭邵高速公路双峰互通联络线开发建设有限公司与被告北京建达道桥咨询有限公司于2015年3月27日签订的《Ｇ234娄底至双峰公路工程勘察设计补充合同》无效。二、被告北京建达道桥咨询有限公司在本判决发生法律效力之日起10日内退还原告双峰县潭邵高速公路双峰互通联络线开发建设有限公司勘察设计服务费1626600元。如果被告北京建达道桥咨询有限公司未按本判决指定的期间履行给付义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费19440元，由被告北京建达道桥咨询有限公司负担。 二审期间，双方均未向本院提交新证据。 本院二审认定的事实与原审判决认定的事实一致

驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费19439元，由上诉人北京建达道桥咨询有限公司承担。 本判决为终审判决

审判长童赞辉 审判员魏正宇 审判员谭芳 二〇二〇年六月二十三日 法官助理晏鹏 代理书记员刘珊珊

2020-07-01