原告裕昌控股集团有限公司（以下称裕昌集团）诉被告高唐县财政局、高唐县人民政府、第三人高唐县国有资产运行中心（以下称国资中心）、山东正信招标有限责任公司（以下称正信公司）、北京龙翔永泰市政工程（集团）有限公司（以下称北京龙翔）财政行政监督行政复议纠纷一案，于2019年6月18日向本院提起诉讼。本院同日受理后，于2019年6月26日向各被告送达了起诉状副本和应诉通知书，向第三人送达了起诉状副本和参加诉讼通知书，并依法组成合议庭，于2019年7月26日公开开庭审理了本案。原告裕昌集团委托诉讼代理人杨以江、王国玉，被告高唐县财政局出庭行政负责人赵士军及委托诉讼代理人胡安瑞，被告高唐县人民政府委托诉讼代理人王立德、曹建国，第三人高唐县国有资产运行中心出庭行政负责人徐卫华及其委托诉讼代理人刘国伟，第三人正信公司委托诉讼代理人徐海霞、丰茂青到庭参加诉讼，第三人北京龙翔经本院合法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结

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2019年1月3日，被告高唐县财政局作出高财采﹝2019﹞1号投诉处理决定书，驳回裕昌集团对《高唐县书画小镇策划、规划、设计、运营综合方案采购项目》的投诉。高唐县人民政府于2019年5月24日作出高政复决字﹝2019﹞5号行政复议决定书，维持高唐县财政局高财采﹝2019﹞1号投诉处理决定书。 原告裕昌集团诉称：前期门槛性评审是竞争性磋商不可或缺的环节，高唐县财政局作出的《投诉处理决定书》与高唐县人民政府作出的《行政复议决定书》认为二者不存在关联性，属于对事实认定错误，被告违反《政府采购质疑和投诉办法》第二十一条、第三十四条规定程序，属于程序违法，应予撤销。高唐县人民政府仍以高唐县财政局作出行政行为的程序合法、认定事实清楚为由驳回原告复议申请，属于认定事实不清，适用法律错误，亦应依法撤销。 被告高唐县财政局辩称：2018年12月13日，原告因不满被投诉人，即本案第三人正信招标公司对《高唐县书画小镇策划、规划、设计、运营综合方案采购项目》的质疑答复函向答辩人投诉。答辩人受理投诉后，按规定向正信招标公司和相关当事人，转送投诉书副本，审查质疑函、答疑函、投诉书、被投诉人说明、招标文件等材料后，查明有关事实，认定诉争的竞争性磋商推荐环节符合《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》第六条的规定，故第三人北京龙翔作为项目活动的竞争性磋商主体程序合法、推荐有效。至于原告在起诉状中所称“2018年3月和7月26日两轮门槛性评审”、“前两轮评审为后期的专家推荐及评分奠定了基础，是竞争性磋商不可或缺的环节，专家推荐应在2018年7月26日评选出的前三家供应商中进行推荐”的理由，经查依法不能成立。一、诉争的竞争性磋商程序开始于2018年8月份，且为“资格后审”，系一个独立的程序，故不存在此前对本竞争性磋商的门槛性审查。二、诉争的竞争性磋商程序是以采购人和评审专家推荐的方式邀请供应商参与，如果必须从“2018年7月26日评选中的前三家供应商中推荐”，那么专家推荐还有何意义？推荐人独自推荐，任何人和单位都不得干涉，所以原告诉称的门槛性审查在本竞争性磋商中不能，也不被允许对专家推荐产生影响。三、经审查采购文件答疑及其他资料发现原告诉称的2018年3月和2018年7月26日的所谓“评选”并非正式的竞争性磋商，且与诉争的竞争性磋商主体都不是直接从前述程序中产生。原告参与其所说的2018年3月和2018年7月26日的所谓“评选”，与参与竞争性磋商也系不同的联合体。答辩人于2018年12月13日接到原告的投诉书，同日答辩人向本案第三人正信招标公司、国资局发出协助调查函，2019年1月3日出具﹝2019﹞1号《投诉处理决定书》，2019年1月4日通过ＥＭＳ，寄给（原告授权的代理人）王国玉，后于2019年1月8日在省政府采购信息公开平台公告投诉处理决定。以上均符合《政府采购质疑和投诉办法》之规定要求。综上所述，依据《行政诉讼法》第六十九条的规定，请求法院判决驳回原告的诉讼请求。 被告高唐县人民政府辩称：答辩人做出的高政复决字﹝2019﹞5号行政复议决定书认定事实清楚、适用法律正确，行政复议程序合法，请求人民法院予以维持。 第三人国资中心述称：诉争的竞争性磋商不存在前期门槛性审查，系答辩人于2018年7月19日委托正信招标公司于2018年8月份才开始的程序。答辩人并未为本次竞争性磋商设定门槛性审查，也无权为本次竞争性磋商设定门槛性的限制专家推荐的名单。原告质疑和投诉的均是本次竞争性磋商的程序与结果，故原告不能将本次竞争性磋商程序尚未开始的内容或其他程序列入对竞争性磋商合法性审查的依据。综上所诉，原告的投诉不能成立，高唐县财政局驳回投诉于法有据。依据《行政诉讼法》第六十九条的规定，请求法院驳回原告的诉讼请求。 第三人正信公司述称：我公司接受高唐县国有资产管理局的委托，开展“高唐县书画小镇策划、规划、设计、运营综合方案采购项目”的政府采购活动。该项目政府采购活动自2018年8月15日我公司才开始启动开始运行。对原告诉求的2018年7月26日开展的活动质疑我公司，与我公司开展进行的政府采购磋商活动无关，亦非由我公司组织。我公司严格按照《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》第六条的规定，组织采购人和评审专家以书面推荐方式选择供应商：北京龙翔永泰市政工程有限公司、裕昌控股集团有限公司和北京云谷新城科技产业股份有限公司。原告诉求的供应商由青岛北洋变更为北京龙翔未经评审，与事实不符。《高唐县书画小镇策划、规划、设计、运营综合方案采购项目》的竞争性磋商文件“供应商须知前附表”第8项明确规定该项目“资格审查方式”为“资格后审”。本项目采取的资格审查方式为“资格后审”，非“资格预审”。根据《中华人民共和国政府采购法》第五十二条，原告质疑的内容为另一供应商的投标资格，超出了质疑的范围。高唐县财政局严格在质疑的范围内进行审查投诉，符合《中华人民共和国政府采购法实施条例》第五十五条要求。请求高唐县人民法院依法维持高唐县财政局的高财采﹝2019﹞1号决定书。 第三人北京龙翔未陈述意见。 被告高唐县财政局在法定期限内提交了下列证据：1、投诉书及接收投诉人资料。2、投诉中原告提交授权委托书、被授权人王鑫、王国玉身份证复印件3、接收投诉书文书送达回证。拟以1-3共同证明：仅用来证明被告启动投诉处理的原因，原告的投诉事项及原告投诉时递交的材料（注：不代表被告认可原告欲用投诉资料证明的内容），被告收到投诉书的时间（2018年12月13日），投诉程序中原告委托的代理人。原告在提交的投诉材料中“高唐县书画小镇策划、规划、设计、运营综合方案采购项目答疑回复”可以看出诉争的本次竞争性磋商是一个独立的程序，不是原告所述的其他程序的延续。4、协助调查函致原高唐县国有资产管理局，拟证明被告接收原告投诉后，依法定程序向某人进行了送达，并向某人进行了取证。5、政府采购方式变更申请表。6、采购项目实施申请表。7、政府采购项目委托代理协议书。拟以5-7证明：原高唐县国有资产管理局对于“高唐县书画小镇策划、规划、设计、运营综合方案采购项目”经聊城市财政主管部门批准采用竞争性磋商后，于2018年7月19日与正信公司签订委托代理协议，委托正信公司采取竞争性磋商方式评选供应商。证明采购人原高唐县国有资产管理局委托正信公司开始本次竞争性磋商的时间。8、《高唐县书画小镇策划、规划、设计、运营综合方案采购项目》需求论证专家签到表及意见表。9、政府采购文件审核意见。10、响应文件递交登记表。11、初始报价记录确认表。12、山东省政府采购评审专家抽取名单。13、公证签到表。14、采购人授权委托书。15、磋商小组成员签到表16、磋商小组成员回避确认书。17、定标确认函。18、采购项目成交公告。19采购活动记录。20、代理机构评标现场人员登记表。21、中标通知书。拟以8-21共同证明：整个竞争性磋商符合法律规定（由于在投诉程序中高唐县国资局和正信公司有重合的部分，对于重合的部分单独列入证据24）。在采购需求公示（见证据24）后，组织专家在2018年8月15日对需求进行了论证（证据8）。此后制订竞争性磋商文件（见证据24），经审核通过（证据9），对专家推荐的供应商发出邀请（见证据24），供应商在磋商文件规定的时间内提交了响应文件（证据10、11），通过随机抽取的专家与采购人代表组成磋商小组评审（含审查响应文件、分别磋商等，证据12-16），最终在公证处人员的公证人向某人提交了竞争性磋商报告，北京龙翔各分项得分均第一（见证据24），采购人据报告定标，并公告和发出中标通知书（证据17、18、21）。证据19、20再次佐证本次竞争性磋商程序的合法性。22、协助调查函致正信公司。拟证明被告接收原告投诉后，依法定程序向被投诉人进行了送达，并向被投诉人进行了取证。23、《高唐县书画小镇策划、规划、设计、运营综合方案采购项目》情况汇报。24、《高唐县书画小镇策划、规划、设计、运营综合方案采购项目》采购需求公示。专家推荐意见、竞争性磋商文件、竞争性磋商评审报告、采购项目成交公告等相关采购事宜。拟以23-24共同证明：竞争性磋商的供应商推荐符合《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》第六条的规定，是由专家于2018年9月11日推荐的供应商。通过竞争性磋商文件可以看出：报名和获取采购文件的时间为2018年9月25日至2018年9月29日，磋商时间为2018年11月16日。第二部分“供应商须知”规定：采购方式为竞争性磋商，资格审查方式为资格后审，答疑安排为采取采购文件3日内。25、高唐县财政局文件办理签。26、高唐县财政局文件“高财采﹝2019﹞1号”投诉处理决定书。27、关于高唐县书画小镇策划、规划、设计、运营综合方案采购项目处理公告。28、ＥＭＳ快递单。拟以25-28共同证明：投诉处理的程序合法合规。依法送达并公告。2019年1月3日做出投诉处理决定，1月8日送达并在山东省政府采购信息公开平台进行公告。 原告质证认为，对证据5-7真实性无异议，但是根据证据5所显示的变更采购方式申请表，显示该次政府采购是在2018年5月15日和2018年5月17日通过了提起申请和通过申请，而在实际上2018年7月26日包括原告青岛北洋、北京云谷在内的多家供应商正在参与第二轮评审，对变更采购方式这些参与的供应商均不知情，采购人此举违背了诚实、信用原则。对原告是否继续参加本次政府采购有实质性影响，造成巨大损失，同时该申请表显示为采购方式变更，因此可以推断之前的两轮评审与2018年7月26日之后的竞争性磋商是同一政府采购活动的不同阶段，前后具有关联性。对证据6显示本次政府采购为集中采购项目，项目预算额为500万元，该证据显示的预算金额与采购人所发布的竞争性磋商文件在金额上存在巨大差异。竞争性文件显示的金额为250万元且为最高控制价，因此本次竞争性磋商采购合同违反了政府采购法实施条例第三十条的规定，采购程序不合法。对证据7真实性没有异议，也可以显示项目预算金额为500万元，而本案的第三人正信公司作为采购代理机构在制作竞争性磋商文件时有意将金额公示为250万元和本案的采购人同样存在违反采购法实施条例的行为，对证据8-23真实性无异议，对其证明目的有异议，本次的政府采购程序严重违法，龙翔公司违法参与本次政府采购且成为成交供应商，其中标应当依法宣告无效。对证据24在供应商须知部分能够显示本次采购的控制价为250万元，与采购人依法获批的项目预算金额不符。对第八项资格审核方式为资格后审，原告认为所有参与本次政府采购的供应商均参与了六进五、五进三的晋级式竞争，而且均是根据高唐县人民政府所发布的报告通知书及项目入围评选标准所规定的资格预审方式，因此我们高度怀疑此资格审查方式是为北京龙翔量身定制，除了北京龙翔之外没有任何供应商在政府采购中适用了资格后审方式，依据政府采购法第七十一条第四项和采购法实施条例第二十条第五项之规定本次政府采购活动存在以不合理的条件对供应商实行差别待遇情形，采购程序违法。对证据25-28真实性无异议，对证明目的有异议。其他无异议。 被告高唐县人民政府在法定期限内向本院提交了行政复议申请书一份、行政复议申请受理审批表、行政复议答复通知书、行政复议答复书、行政复议决定书及送达回证等证据，拟证明收到复议申请、受理、通知答复、作出复议决定并送达的复议程序。原告质证认为，行政复议决定书认定事实不清，并且高唐县人民政府作为高唐书画小镇项目的实际采购人其在采购之初是作为项目采购人身份，对参与政府采购的供应商进行资格预审是县政府设定的，而在行政复议决定书中县政府完全否认自己作为采购人的相关采购活动，也就是第一轮和第二轮评审与后续的竞争性磋商没有任何关联，因此复议机关存在违背诚实、信用原则的行为，在高唐县委、县政府所专门设立的高唐书画小镇项目小组与原告公司工作人员所进行的工作沟通及电子邮件往来沟通，不但明确称自己为工作小组成员，且邮寄给原告的相关资料均能明确显示第一轮磋商是选取五名供应商进入第二轮，第二轮磋商是从五名中选取三名供应商进入后续的磋商环节，同时高唐县政府明明知道磋商文件中在第八项最后报价部分明确载明磋商的程序为至少要有三家供应商提供设计方案，而在本次磋商环节只有两家供应商参加了磋商，并提交相应文件。在本次政府采购中只有两家供应商参与最后的政府采购活动，也违反了财政部关于印发《政府采购竞争性磋商采购方式管理再行办法的通知》第21条的明确规定，与此同时北京龙翔公司是青岛北洋联合体成员，其独立参与本次磋商环节的政府采购也违反了政府采购法实施细则的具体规定。根据规定联合体成员不得以独立的身份再次参与政府采购合同项下的任何采购合同。而行政复议决定书无视原告所提出的合理理由，驳回了原告的合理诉求是错误的。其他证据无异议。 第三人国资中心同意被告高唐县财政局和高唐县人民政府的意见，提交高唐县书画小镇策划、规划、设计、运营综合方案采购项目响应文件一份，拟证明该采购项目是对高唐县书画小镇进行的策划、规划、设计及运营所采购的项目，与之前政府采购的两轮入围性的海选其采购项目是社会资本并不是同一个采购需求，且在该证据中原告的主体单位为原告、浙江南方建筑设计有限公司、天尚设计集团有限公司组成的联合体。其联合体也与之前的两轮原告的主体成员不同也能证明本次的采购项目是一次独立的项目需求。被告财政局证据五系第三人向被告提供，该证据能够证明采购人系第三人按照政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法第四条的规定依法进行的审批。在该证据的竞争性磋商中明确政府购买的是服务项目，与证据六相一致。而对于预算金额500万元根据政府采购货物和服务招投标管理办法第十二条、第十三条的规定，在磋商文件中的250万元是最高限价并非预算金额。在2018年8月21日中国山东政府采购网中也明确对本项目的预算情况进行了公示，在证据24中能够明确体现。对于第三人的采购审批方式并不是在采购项目信息公开的公示之列。 第三人正信公司认同被告高唐县财政局提交的证据，否认原告的起诉资格，投标人是裕昌集团及联合体成员组成的联合体，而非单一的裕昌集团，裕昌集团响应文件中提交的联合体协议约定的内容并无由牵头人进行质疑、投诉和复议起诉，裕昌集团不具有质疑、投诉的资格，其向我们提交的质疑函并未加盖其他联合体成员的公章，主体不合格，本次起诉原告也无相应的主体资格。我们向法庭提一个补充解释，财库﹝2015﹞124号明确规定采用竞争性磋商方式政府购买服务项目在采购过程中符合要求的供应商只有2家的，竞争性磋商活动可以继续进行。 原告对国资中心的证据质证认为，对响应文件真实性无异议，说明一点是原告作为本次采购的主体原告裕昌集团是以牵头人身份出现的，这三轮均是这种情况。我们不认可国资中心发表的质证意见。原告对正信公司的证据质证认为：首先原告的诉讼主体资格没有任何问题，原告在本次政府采购中是适格的，符合要求的供应商。在参与采购过程中根据采购人的要求与其他公司组成了联合体，但原告是牵头人也是实际权力义务的承受者，在提出异议、质疑、投诉行政复议等各个环节，本案的被告及第三人均未对原告的主体资格提出任何异议，因此在诉讼环节提出此异议是对诉讼权利的滥用，不应予以支持。根据相关法律规范及财政部的规范性文件参与政府采购的联合体供应商以牵头人为供应商主体，而且在本次政府采购中均明确要求供应商应当具备多项资质鼓励牵头人作为权利和义务的主导者参与政府采购。关于第三人所提到的财库﹝2015﹞124号补充通知本案不适用该补充通知，原因在于第一在竞争性磋商文件中明确列明了磋商程序，在最后报价部分以列举的方式对多种情形下均要求参与采购的供应商不少于3家或者不低于3家供应商来提供设计方案或最终解决方案。因此本次竞争性磋商以明确的方式排除了低于3家的磋商合法性。第二根据财库﹝2015﹞124号文行文的解释在采购过程中符合要求的供应商只有2家的，其本身就是对有些政府采购项目要求极高，高到符合要求的供应商有且只有2家的情形才能适用该补充规定，在本案中符合要求的供应商极多，在第一、二轮评审中就淘汰了多家，只是在采购过程中进展到提交磋商文件时才由于人为因素导致只有2家参与采购，因此该补充通知不应当被滥用，更不能成为政府采购中有关主体目的不合法、不正当性的可乘之机。我们还要提出当时专家推荐是3家参与磋商，但北京云谷没有提交响应文件，在本案中直到目前被告及第三人也没有提交向北京云谷提出邀请的相关证据。 原告为支持其主张，提交了以下证据：第一组证据：高唐县政府工作人员刘春菲与原告裕昌集团工作人员王国玉微信聊天记录一份。拟证明：2018年年初，高唐县人民政府邀请原告裕昌集团参与高唐县书画小镇项目。2018年3月6日，工作人员刘春菲通过微信向原告工作人员王国玉发送《高唐县书画小镇项目报名通知书暨项目入围单位评选标准》。该涉案项目于2018年3月18日在高唐县政府采购中心进行了第一轮评审。经过第一轮评审后，高唐县政府工作人员继续与王国玉就涉案项目后续评审事宜进行沟通，直至原告就中标成交结果不满提出异议。由此证明，实际中一轮、二轮所评审的项目与被告等提及的竞争性磋商项目为同一项目，即高唐县书画小镇项目。第二组证据：原告裕昌集团工作人员王国玉（邮箱号：242×××＠ｑｑ.ｃｏｍ）与高唐县人民政府工作人员（邮箱名称：特色小镇，邮箱号：ｌｗｚ×××＠126.ｃｏｍ；邮箱名称：ｌｉｕｃｈｕｎｆｅｉ,邮箱账号：ｆｅｉ×××＠126.ｃｏｍ）针对涉案采购项目邮件往来及邮件附件内容一宗。其中具体包括：1、特色小镇（ｌｗｚ×××＠126.ｃｏｍ）于2018年6月14日发送的邮件及附件《二轮评审第一次答疑内容》；2、特色小镇（ｌｗｚ×××＠126.ｃｏｍ）于2018年6月25日发送的邮件及《高唐县书画小镇策划、规划、设计、运营综合方案采购项目答疑回复》3、ｌｉｕｃｈｕｎｆｅｉ（ｆｅｉ×××＠126.ｃｏｍ）于2018年7月24日发送的邮件及附件《高唐县书画小镇项目第二轮评选标准》（该邮箱为《高唐县书画小镇项目报名通知书暨项目入围单位评选标准》第五条项目报名信息中载明的邮箱）；4特色小镇（ｌｗｚ×××＠126.ｃｏｍ）于2018年8月16日发送的邮件及附件《采购标的具体情况》。拟证明：第一、原告及相关供应商在需求公告发布前就早已介入涉案项目。第二、根据6月14日邮件显示，第一次答疑时间为2018年6月14日，第二次答疑时间为6月25日，根据该邮件附件《二轮评审第一次答疑内容》第二条、第六条、第十四条及2018年7月24日邮件附件《高唐县书画小镇项目第二轮评选标准》评分标准第一段、项目评选说明第一段均能证明，该涉案项目涉及三轮评审，后一轮均会以前一轮评审结果为依据，从而确定最终供应商。第三、2018年6月25日邮件证明涉案项目于2018年7月26日在高唐县政府采购中心就涉案项目进行第二轮评审。然后，根据2018年8月16日邮件显示，工作人员向青岛北洋、原告及北京云谷发送采购标的具体情况，进一步证明经过一轮、二轮评审，青岛北洋、原告及北京云谷取得前三名进入最终评选竞标。最后，两次答疑材料对项目的具体情况、补偿方案等均作出明确解答，且该解答的内容与后期竞争性磋商文件的内容一致，同样证明专家推荐的供应商、最终中标供应商与前期一轮、二轮评审关系密不可分，一轮、二轮所评审的项目与被告等提及的竞争性磋商项目为同一项目。第三组证据：1、《高唐县书画小镇策划、规划、设计、运营综合方案采购项目采购需求》；2、《山东省聊城市高唐县“书画小镇”项目概况》。拟证明：采购人及代理机构于2018年8月21日，通过高唐县政府网站、聊城市公共资源交易中心网站等发布《高唐县书画小镇策划、规划、设计、运营综合方案采购项目采购需求》，采购需求附件中含有《山东省聊城市高唐县“书画小镇”项目概况》。结合采购需求中项目概况、补偿方案等内容及《山东省聊城市高唐县“书画小镇”项目概况》该材料名称，可证明经公示需采购的“书画小镇”项目与评选标准及前期所有材料××××县书画小镇项目为同一个项目。第四组证据：1、《高唐县书画小镇项目报名通知书暨项目入围单位评选标准》；（通过微信发送，并在高唐县人民政府网站等网站公布）。2、涉案项目《竞争性磋商文件》。拟证明：根据评选标准及竞争性磋商文件具体内容同样证明一轮、二轮所评审的项目与被告等提及的竞争性磋商项目为同一项目。但根据评选标准第一段及第三条报名要求第（一）项显示，书画小镇项目的评审为资格预审，但是竞争性磋商文件却变更了资格审查的条件，改为资格后审，明显违反了法律规定。另外，在竞争性磋商文件第二部分供应商资格要求中显示“见采购邀请函”，但采购人除在前期一轮评审时收到过口头邀请，后期并未收到过书面正式邀请，但依然能参与磋商。由此可见一轮、二轮评审与后期的磋商相互衔接，密不可分，所评审的项目为同一项目。第五组证据：1、原告于2018年11月21日向高唐县国有资产管理局、山东正信招标有限责任公司提出的《异议函》一份；2、高唐县国有资产管理局、山东正信招标有限责任公司于2018年11月23日向原告回复的《高唐县书画小镇策划、规划、设计、运营综合方案采购项目异议答复函》一份。拟证明：原告在知晓中标结果后，在异议期内就涉案项目所存疑问向某人及代理机构提出异议。采购人及代理机构在回复中明确答复：青岛北洋为联合体投标，北京龙翔永泰为联合体成员。根据前两轮评审，政府将入选的前三名（原告、青岛北洋、北京云谷）作为潜在供应商，故北京龙翔永泰在第一轮中被淘汰的问题并不存在。为确定最终成交供应商，由评审专家和采购人代表分别进行了供应商书面推荐，故推荐原告、北京龙翔永泰、北京云谷三家单位。由此可证明，代理机构、采购人认可一轮、二轮评审为后期正式谈判的基础，是确定推荐潜在供应商不可或缺的环节。 被告高唐县财政局质证认为：关于第一组证据，通过原告提交的该证据可以看出2018年3月入围评选标准的目的是采购社会资本方，可从评选标准的第一段以及第四点评分标准的第一段，参与项目的建设运营而不是采购方案。对于证据二，我们没有看到第二组证据中的第二份证据，请原告核实。在原告提交的第二份证据恰恰不是证据目录中显示的第二组证据，而是第二轮的评选标准，原告故意将2018年7月24日邮件之前增加一份邮件的证据二，其目的是故意混同诉争的竞争性磋商与原告主张的前两轮评选的差别。在该评选标准当中也可以清晰的看出原告所主张的2018年3月和7月的评选是为了选择社会资本方也就是投资方，与诉争的竞争性磋商采购性需求是获取方案明显不同，所以竞争性磋商并不是原告所主张的前两轮的延续。同时依据原告的主张原告不仅仅需要证明两轮评选的存在，还应当证明原告和浙江南方及天尚设计共同通过前两轮的评选，否则原告今天的主张就自相矛盾，一方面原告说另外一家变更了联合体成员不合法，另一方面又主张自己有权变更联合体成员。对第三组证据真实性、合法性无异议，但对证明目的有异议，竞争性磋商从发布采购需求才开始因而也就不存在之前的程序影响竞争性磋商理由和法律依据。同时通过该采购需求可以清楚的显示对该项目的预算、控制价均进行了公示，原告举出该证据也证明其对这一事实是明知的，所以原告刚才在质证我方的证据时说采购方及代理机构隐瞒了这一事实明显是虚假的。对第四组证据原告将两份完全不同的文件作为一组证据来向法庭举证，明显是为了混淆事实，从竞争性磋商文件和原告举出的3月份的评选标准可以看出两者的目的、有效性不同，目的不同是指2018年3月份的评选是为了选择投资方，竞争性磋商是为了采购方案，有效性不同是指2018年3月份的评选是一种非正式的摸底性海选，不具备法律效力，而竞争性磋商是依法举行的政府采购。对于第五组证据，一是异议和答复均不属于政府采购过程中合法有效的行为方式；二是答复中所讲的前两轮是针对选择社会资本方来说的；三是在答复的第一点第五段中明确本次竞争性磋商与原告所说的前两轮无关。 被告高唐县政府同意上述质证意见，补充意见：前两轮的门槛性评审与本案所涉竞争性磋商是两个独立的程序，竞争性磋商并非是前两轮的评审的延续，也非前两轮评审的后续。因此原告提供上述五组证据不能证明竞争性磋商是前两轮评审的延续。 第三人国资中心同两被告的质证意见。补充意见：在被告财政局提供的证据24中有对北京云谷及原告还有第三人北京龙翔所发的邮件，内容是竞争性磋商的邀请函，并不像原告所说没有向北京云谷通知。 第三人正信公司质证认为，第一组证据恰恰证明我公司所组织的竞争性磋商活动与原告所谓的第一、二轮评审无关，第一组证据的时间均在我公司接受委托之前，不属于我公司组织的政府采购磋商活动环节，亦不属于其能质疑的内容和范围。对第二组证据意见同第一组。对第三组证据意见同被告财政局质证意见，也恰恰能证明我公司组织政府采购磋商活动的开始。第三组证据中的采购需求内容后面的与我们无关。第四组证据发布人并非我公司，与我公司无关。第四组前面的评选标准与我公司无关，发布媒介并非山东省财政厅指定的唯一官方媒介“中国山东政府采购网”，其评选标准不能计入政府采购程序。竞争性磋商文件由我公司发出。并未约定由联合体牵头人单独负责质疑和投诉，也就是说由联合体牵头人单独提出的质疑和投诉主体不合格。对原告所提出的两家继续评审问题，在原告给我的质疑函中并未涉及，我公司也不对这一内容做回复。其投诉内容也并未涉及这一点。这不应是本案争议的内容，根据财政部94号令质疑是投诉的前提条件，投诉的内容不应超出质疑的内容，对两家继续谈判未质疑也不应投诉。对原告提供的异议函异议不属于政府采购的质疑，在政府采购活动中异议与质疑有着本质的区别，异议回复内容，不能作为投诉的内容，原告所提供的证据材料恰恰证明了被告财政局投诉处理决定书的正确性。所谓的一、二轮评审与我公司无关，原告因一、二轮评审来质疑我公司属于强加给我公司的责任和义务。我公司不应承担，也不属于投诉的内容。 被告财政局、第三人正信公司对原告补充的2018年6月25日邮件的信息进行质证，被告财政局认为，显示没有附件，也就是说原告说在第二组证据中第2份证据在6月25日向其发送了答疑回复是虚假的。实际上答疑回复是竞争性磋商中的答疑回复，回复时间为2018年10月13日。这个答疑回复明显看出来诉争的竞争性磋商程序与原告主张的前两轮评选毫无关联性，原告在答疑的时候就这个问题向某代理机构进行询问，采购代理机构作出了明确的答复，主要可以参考回复的第一、二、三点。正信公司质证认为，这份材料为我公司职工发出，就竞争性磋商文件的要求做出的澄清说明。此份答疑内容明确显示与前两轮无关，且第14项说明投标人是由裕昌集团及其其他成员共同组成的联合体，而非单一的要求联合体牵头人提供相关材料。也即表明供应商是几方组成的联合体而不是联合体牵头人。 经审查，本院认为，被告高唐县财政局提交的证据能够证实《高唐县书画小镇策划、规划、设计、运营综合方案采购项目》经批准后，经过了签订委托代理合同、论证采购需求、发布需求公示、推荐供应商、发布竞争性磋商文件、组织评标等程序，最终公布中标结果，以及被告财政局接到原告投诉书后，经调查，作出《投诉处理决定书》的事实和程序，被告县政府提交的证据能够证实其在收到原告复议申请后，依法受理、通知答复、审查审批后，作出维持《投诉处理决定书》的复议决定的事实。原告提交的第二组证据中“2、特色小镇（ｌｗｚ×××＠126.ｃｏｍ）于2018年6月25日发送的邮件及《高唐县书画小镇策划、规划、设计、运营综合方案采购项目答疑回复》”，不能证明该答复是2018年6月25日向原告发送，该证据无效，其他证据能够证实原告参加了高唐县人民政府组织的书画小镇项目的社会资本资格预审，经过了两轮评审，确定的候选人有裕昌集团、青岛北洋等，北京龙翔为青岛北洋联合体成员，后在第三人国资中心作为采购人、第三人正信公司作为采购代理机构的“高唐县书画小镇策划、规划、设计、运营综合方案采购项目”中，北京龙翔中标，以及原告提出质疑和投诉的事实，为有效证据，第三人国资中心提交的证据《高唐县书画小镇策划、规划、设计、运营综合方案采购项目响应文件》系“高唐县书画小镇策划、规划、设计、运营综合方案采购项目”中供应商提交的法律文书，亦为有效证据，本院予以确认。 经审理，查明：经聊城市政府采购管理办公室批准，原高唐县国有资产管理局于2018年5月启动《高唐县书画小镇策划、规划、设计、运营综合方案采购项目》。2018年7月19日，原高唐县国有资产管理局作为委托人、正信公司作为受托人签订了《政府采购项目委托代理协议书》，主要内容是：一、项目基本情况1、项目名称：高唐县书画小镇策划、规划、设计、运营综合方案采购项目；2、项目类型：服务；3、项目预算：500万元；4、采购方式：竞争性磋商。……四、委托方的权利和义务1、委托方应遵守政府采购有关法律法规规定，落实政府采购政策功能，提出项目采购需求，负责办理项目申报审批、资金落实等相关报批手续；……6、委托方应当自收到评审报告之日起5个工作日内在评审报告推荐的中标或者成交候选人中按顺序确定中标或者成交供应商；……五、受托方的权利和义务……5、受委托发布采购信息、发售采购文件、组织答疑、组建评审委员会、接受供应商投标（响应）、组织开标评审等工作、发出中标通知书等；……8、受托方处理供应商询问、质疑，配合处理投诉、举报、复议、诉讼等……2018年8月15日，正信公司组织专家对《高唐县书画小镇策划、规划、设计、运营综合方案采购项目》的采购需求进行了论证。2018年8月21日，《高唐县书画小镇策划、规划、设计、运营综合方案采购项目采购需求》在《中国山东政府采购网》上公示，采购需求中明确规定，本次采购内容是高唐书画小镇项目的策划、规划、设计、运营方案。2018年9月11日，采购人原高唐县国有资产管理局和评审专家分别以书面形式推荐原告裕昌集团、第三人北京龙翔和北京云谷三家符合相应资格条件的供应商，邀请参加本次竞争性磋商采购活动。2018年9月，第三人正信公司发布高唐县书画小镇策划、规划、设计、运营综合方案采购项目竞争性磋商文件，其中第一部分邀请函中，明确规定报名和获取采购文件时间为2018年9月25日至2018年9月29日，递交响应文件的时间为2018年11月16日8:30至9:30，磋商时间为2018年11月16日9:30。第二部分供应商须知中，明确规定资格审查方式为资格后审，答疑安排为：供应商提交疑问时间为获取采购文件3日内，代理机构根据项目的实际情况或供应商提出的问题，决定是否对采购文件进行澄清说明或者补充修改。供应商未在规定时间内提出询问或者疑问，视为认同采购文件以及答疑文件内的所有要求。明确规定本采购文件仅适用于本次邀请函中所叙述的项目。该邀请函向包括原告在内的供应商发送。针对供应商的疑问，第三人正信公司作出《高唐县书画小镇策划、规划、设计、运营综合方案采购项目答疑回复》，其中第1、2个问题和答复为：“1、前期沟通以及2018年3月6日发布的报名通知中，采购方式为前期方案、建设、运营一体采购，本次竞争性磋商采购对象仅为方案，对原采购方式进行了变更，该变更原因是什么？答复：本磋商文件仅针对本项目采购制定。2、本次竞争性磋商采购对象为策划、规划、设计、运营综合方案，对于项目中公建、商业、住宅的建设方通过何种方式确定？建设方的确定与本次方案成交供应商是否有关联？因前期方案设计资金投入较多，本次方案招标控制价无法满足盈利要求。答复：另行确定。无关联。本次方案招标的标的为三张图和文案，本控制价事前征询了省级规划部门设定，能满足本次设计成本支出。”2018年11月16日，原告和第三人北京龙翔递交了响应文件，高唐县公证处工作人员进行了查验，所有响应文件均密封完好。经审核，由事先在山东省政府采购评审专家库中抽取的评审人员与第三人原高唐县国有资产管理局授权的代表组成的磋商小组成员与原告、第三人北京龙翔均无任何利害关系。高唐县公证处工作人员核验了供应商提交的各项证件资料，磋商小组成员签名确认通过资格审查。经磋商，确定最终采购需求和提交最后报价的供应商后，磋商小组采用综合评分法进行了综合评分，按照评审得分由高到低顺序推荐两名成交供应商，并编写了评审报告。原高唐县国有资产管理局于2018年11月20日发出《定标确认函》，确定排名第一的北京龙翔为成交供应商。当日，第三人正信公司发布《高唐县书画小镇策划、规划、设计、运营综合方案采购项目成交公告》，公告成交结果。2018年11月21日，原告向第三人原高唐县国有资产管理局和正信公司发出《异议函》，认为：一、在前两轮的磋商过程中，我公司的各项评分均为第一名，成交供应商北京龙翔在第一轮八进五评分中已被淘汰，但最终却由北京龙翔中标，此中标结果与事实严重不符；二、在最后一轮磋商中，磋商小组最终确定了包括我公司在内的三家供应商参与报价。但是，不知何原因，最终只有我公司与北京龙翔两家公司参与报价，另外一家公司并未参与最后的磋商报价。根据《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》第二十一条、第三十四条之规定，本采购项目既不属于市场竞争不充分的科研项目，又不属于需要扶持的科技成果转化项目，在最终报价供应商不足3家的情况下，应当终止竞争性磋商采购活动，发布项目终止公告并说明原因，重新开展采购活动。综上，本次采购项目中成交结果与事实严重不符，且违反了法律法规之规定。2018年11月23日，第三人原高唐县国有资产管理局和正信公司作出《高唐县书画小镇策划、规划、设计、运营综合方案采购项目异议答复函》，答复称：为选出有实力的企业，县政府在开展法定的竞争性磋商前，通过组建专家团队，开展了2轮设置门槛性的评审。在第二轮评审中，贵公司、青岛北洋（北京龙翔为联合体成员）、北京云谷位列前三名。为确定出最终成交供应商，经聊城市财政局批准，以竞争性磋商的方式进行采购，经评审专家和采购人代表书面推荐，推荐单位为贵公司、北京龙翔、北京云谷。因此，本次竞争性磋商采购活动与前两轮评审结果无关系。关于《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》第二十一条、第三十四条规定，财政部2015年6月30日下发补充通知，即《财政部关于政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法有关问题的补充通知》【财库﹝2015﹞124号】，规定：采用竞争性磋商采购方式采购的政府购买服务项目（含政府和社会资本合作项目），在采购过程中符合要求的供应商（社会资本）只有2家的，竞争性磋商采购活动可以继续进行。采购过程中符合要求的供应商（社会资本）只有1家的，采购人（项目实施机构）或者采购代理机构应当终止竞争性磋商采购活动，发布项目终止公告并说明原因，重新开展采购活动。本项目为政府购买服务项目，采购过程中符合要求的供应商为2家，符合法定要求。原告2018年11月27日提出《质疑函》，质疑事项1：三家潜在供应商与推荐意见表中推荐的供应商不完全一致，北京龙翔仅是青岛北洋的联合体成员，无法直接以自己公司的名义参与投标并中标。质疑事项2：供应商由青岛北洋变更为北京龙翔未经重新评审，采购过程违法。质疑请求为：1、北京龙翔无权以自己名义单独投标，且确认潜在供应商后，联合体发生变化，投标无效。因此，本采购项目，北京龙翔的投标应为无效投标。2、我公司认为本采购项目采购过程违法。如采购人或代理机构坚持本次采购活动合法，请采购人或代理机构说明原由并向我公司公示足以证明本采购项目合法性的招标、投标、评审等相关文件材料。2018年12月3日，第三人正信公司作出《质疑答复函》，答复：本项目的采购活动自发布采购需求并依据【财库﹝2015﹞124号】文之规定“通过采购人和评审专家分别书面推荐的方式邀请不少于3家符合相应资格条件的供应商参与竞争性磋商采购活动”开始，至发布成交公告结束，贵公司前期参与的评审活动并未进入本项目法律意义上的采购程序，前期评审结果与本次采购结果无关。我公司对本项目发出邀请函的供应商与书面推荐的供应商完全一致，不存在贵公司提出的“三家潜在供应商与推荐意见表中推荐的供应商不完全一致”的情况。本项目为政府采购项目资格后审，非资格预审，详见磋商文件第5页“第二部分供应商须知-供应商须知前附表”第8项说明。故贵公司套用的相关法律依据不适用本项目。在2018年11月16日组织的本项目评审现场，所有磋商小组成员对递交响应文件的两家供应商均进行了资格审查，两家供应商均资格审查合格，两家供应商代表均进行了现场签字确认。所质疑的第2个问题与质疑事项1实为同一个问题，不再重复回复。原告对第三人正信公司的答复不满意，于2018年12月13日向被告高唐县财政局提起投诉。被告财政局受理后，将投诉书送达第三人原高唐县国有资产管理局和正信公司，要求第三人报送书面回复及相关证据材料。经审查质疑函、答疑函、投诉书、被投诉人说明、招标文件等材料，被告财政局于2019年1月3日作出高财采﹝2019﹞1号《投诉处理决定书》，认定原告投诉事项1和投诉事项2内容均属推荐供应商相关内容，本次政府采购活动中采购人和专家推荐的供应商符合《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》规定，决定驳回投诉人对《高唐县书画小镇策划、规划、设计、运营综合方案采购项目》的投诉。原告申请复议，高唐县人民政府于2019年5月24日作出高政复决字﹝2019﹞5号《行政复议决定书》，维持高唐县财政局2019年1月3日作出的高财采﹝2019﹞1号《投诉处理决定书》。原告不服，提起诉讼。 另查明，2018年3月6日，高唐县人民政府在官网发布《高唐县书画小镇项目报名通知书暨项目入围单位评选标准》，称：“高唐县人民政府为适应高唐县社会经济发展，进一步提高城市品质，满足群众生活休闲需求，决定发展高唐县书画小镇项目，现面向社会公开邀请有意向的社会资本报名进行资格预审”，该文件规定，项目名称为高唐县“书画小镇”重点项目。文件还对申请人基本条件进行了规定，要求申请人需提交概念性策划（策划文本文件、ＰＰＴ文件各一份）和申请人营业执照等资质文件，采取策划评分与资格评分共举的形式，对申请人提交的材料进行评分并排名，综合得分排名前五的申请人进入本项目的第二轮评审。项目入围单位评选文件接收人为高唐县政府采购中心，采购人为高唐县人民政府。高唐县人民政府工作人员还通过微信向原告工作人员发送该通知书。原告报名参加了高唐县“书画小镇”重点项目的评审，经过两轮评审，原告、青岛北洋（北京龙翔为联合体成员）、北京云谷位列前三名。 再查明，2019年1月12日，中共高唐县委、高唐县人民政府作出高发﹝2019﹞1号《关于高唐县机构改革的实施意见》，规定将县国有资产管理局的行政职能划入县财政局。2019年3月11日，中共高唐县委机构编制委员会作出高编﹝2019﹞8号《关于部分承担行政职能事业单位机构调整的通知》，规定：县国有资产管理局由正科级调整为副科级，更名为县国有资产运行中心，为县财政局所属事业单位

驳回原告裕昌控股集团有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告裕昌控股集团有限公司负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省聊城市中级人民法院

审判长张慧娟 人民陪审员赵宝东 人民陪审员杨秀娥 二〇一九年十二月十八日 书记员王彬

2020-06-24