再审申请人刘金堂因其与董织绒、司荣森诉被申请人西安市人民政府（以下简称西安市政府）、天地源股份有限公司（以下简称天地源公司）土地行政登记一案，不服本院（2018）陕行终335号行政裁定，向最高人民法院申请再审。最高人民法院于2019年8月20日作出（2019）最高法行申1893号行政裁定书，指令本院再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结

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刘金堂、董织绒、司荣森向一审法院提起诉讼，请求：1、撤销西安市政府给西安天地源房地产开发有限公司（现名天地源股份有限公司）颁发西高科技国用（2012）第36309号《国有土地使用权证》；2、本案诉讼费由西安市政府承担。 西安市中级人民法院一审查明：2012年4月12日，西安市政府给天地源公司颁发西高科技国用（2012）第36309号《国有土地使用权证》。该证系天地源公司以出让的方式，从天地源股份有限公司西安分公司（以下简称天地源西安分公司）持有的西高科技国用（2004）第56915号《国有土地使用权证》过户而得，登记类别为“变更登记”；地类（用途）：城镇住宅用地；使用权类型：出让。西高科技国用（2004）第56915号《国有土地使用权证》系由西高科技国用（2003）字第58233号《国有土地使用权证》“变更登记”而来，使用权类型：转让，地类（用途）：住宅用地。 一审法院认为，参照《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第五条规定，为了保护善意第三人利益、不动产交易当事人对物权登记制度的信赖利益以及交易安全，同时也为了不违背物权法确立的不动产物权登记制度，同一宗土地经初始登记后又转移登记或多次转移登记，利害关系人有权对初始登记行为提起行政诉讼，但是否具有起诉后续转移登记的资格，在对初始登记行为的司法审查结果出来之前是不明确的，如果判决撤销初始登记或确认登记无效，则利害关系人具有起诉后续登记行为的资格，否则，初始登记行为的效果保留，后续的转移登记行为与原利害关系人就不存在法律上的利害关系。本案中，涉案的土地登记行为是经过“转让”、“出让”后的变更登记，并非初始登记，且土地性质为“国有”，而非“集体”。刘金堂、董织绒、司荣森三人未提供证据证明其对涉案土地的征收、出让等行为主张过权利，亦未提供证据证明涉案土地的初始登记被撤销或确认无效，故刘金堂、董织绒、司荣森三人与被诉土地使用证之间不存在法律上的利害关系。综上，刘金堂、董织绒、司荣森三人不具备原告主体资格，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第三条的规定，裁定驳回刘金堂、董织绒、司荣森的起诉。案件受理费50元，返还刘金堂、董织绒、司荣森。 刘金堂、董织绒不服，提出上诉。 二审审理查明：对一审查明的事实，刘金堂、董织绒认为登记在涉案土地使用证上的土地不是出让方式取得，该土地未经过征收，“变更登记”“转让”没有证据证明。 另查明：刘金堂、董织绒的房屋已被拆除，且于2017年分别收到款项799万元、570万元，二人称不知该款是何款，也未签订协议。该村涉及521户，房屋均被拆除。天地源公司承认被诉土地使用证项下土地包括刘金堂、董织绒房屋所在土地，但不能确认二人持有的集体土地使用证项下土地为其房屋所在土地。1994年12月，雁塔区人民政府向刘金堂、董织绒颁发了集体土地使用证，该证载明：地址甘家寨村二组，土地类别宅基地，用地面积13.5米×10.10米，用途私人住宅。1994年12月10日，丈八沟乡人民政府出具雁塔区丈八沟乡农房面积使用证，载明使用面积，加盖乡政府土地管理监察所印章。1995年2月10日，二人分别与甘家寨村委会、第二生产队签订宅基地使用协议书。1995年2月27日，陕西省公证处对该协议进行了公证。 又查明：针对西安市国土资源局2011年10月20日对刘岩违法占用土地（即刘金堂取得的甘家寨集建（056）字第94066号土地证）的行政处罚，刘岩向未央区人民法院提起撤销该处罚的行政诉讼。2012年6月1日，未央区人民法院（2012）未行初字第00018号行政判决认定，西安市国土资源局“在该证未被依法撤销前直接认定原告所持土地证无效，进而认定原告非法占地，并对其处罚，属超越职权，程序违法。”遂判决撤销处罚决定，西安市国土资源局不服提起上诉。2013年3月6日，西安市中级人民法院以与一审判决相同的理由，驳回上诉，维持原判。西安市国土资源局申请再审，同年8月20日，西安市中级人民法院通知驳回该申请。 2017年12月14日，本案一审过程中，针对司荣森、董织绒请求撤销（2003）第58233号土地证的变更诉讼请求，西安市中级人民法院告知,该证权利人是天地源西安分公司，与本案当事人不一致，属于新的诉讼，应当另行起诉，本案审理只能针对被诉土地使用证。 2013年12月25日，天地源西安分公司被注销。 西安市政府认为，陕西省人民政府陕政土批［2001］57号文件批准将包括甘家寨村的农村集体农用地转为建设用地，并提供了该文件，但未提供征收决定、征收公告、对刘金堂、董织绒集体土地使用证处理等情况的证据材料。 本院二审认为,《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民，有权依照该法提起行政诉讼。《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条第一款规定，“有下列情形之一的，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；……”。本案中，刘金堂、董织绒的土地使用证涉及的土地已经经陕西省人民政府批准转用建设用地，二人的房屋已被拆除，且已领取款项，虽然二人称不知该款是何款，但结合本案情况，应当认定为因其房屋被拆除获得的款项，该土地也已实际开发。同时，在实施征收土地房屋过程中，西安市人民政府未对刘金堂、董织绒的集体土地使用证作出注销的处理，从法律意义上讲，该行为存在不当之处，但通过实施征收行为，事实上已经否认了征收以前刘金堂、董织绒集体土地使用证的效力。因此，刘金堂、董织绒的集体土地使用证虽然未被注销，但在集体土地被征收后，其已不享有该证项下的土地权利，涉案颁发土地证行为对其合法权益不产生实际影响。一审裁定驳回其起诉，符合法律规定。综上，刘金堂、董织绒的上诉理由及请求均不能成立，不予支持；一审裁定结果正确，应当维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定驳回上诉，维持原裁定。 刘金堂再审称，陕西省人民政府陕政土批（2001）57号文件是批准行为，是土地征收的前置程序，该批文不等同于农村集体土地征收为国有建设用地，农村集体土地的权利继续存在和有效。二审裁定认定西安市政府实施征收行为没有事实依据。只有依法实施征收，并完成拆迁补偿等一系列法定征收程序，才能注销被征收人的权利，集体土地才能变为国有土地。本案没有证据证明西安市政府依法实施了征收行为，故其集体土地的宅基地使用权应继续存在。其与颁证行为有利害关系，其是适格原告。请求撤销本案一、二审裁定，撤销西安市政府给天地源公司颁发西高科技国用（2012）第36309号《国有土地使用权证》。 西安市政府答辩称，涉案国有土地使用权证经天地源股份有限公司申请，依法登记，登记档案齐全，该土地证合法有效。刘金堂等人未举证证明其持有的集体土地证经依法登记，涉嫌非法持有，依法不具有法律效力。刘金堂等人与涉案颁证行为没有利害关系，本案应当依法不予受理。涉案土地已转为建设用地，刘金堂等人所在的甘家寨绝大部分群众已经签订了安置补偿协议，且已回迁居住多年。刘金堂等人请求撤销涉案国有土地证，使其继续享有集体土地使用权，既不符合法律规定，也不具备客观条件。 天地源公司答辩称，2012年西安市政府给其颁发的西高科技国用（2012）第36309号《国有土地使用权证》，系其依法申请登记，程序合法，未侵犯刘金堂等人的合法权益，刘金堂等人无权请求撤销。 本院再审查明的事实与一、二审查明的事实一致，本院予以确认。 另查明，2001年5月17日陕西省人民政府作出陕政土批［2001］57号审批土地件《陕西省人民政府关于西安高新技术产业开发区城市建设农用地转用和土地征用的批复》，批复如下：一、同意将西安市雁塔区170.3133公顷农村集体农用地转为建设用地（包括甘家寨等五个村水浇地和菜地）。二、同意将前款转用后的170.3133公顷土地连同南窑头、甘家寨、沙井村39.0796公顷集体建设用地依法征为国有。 又查明，本案一审庭审后，西安市政府提供西安高新技术产业开发区征地拆迁第一办公室于2018年1月5日出具的情况说明，刘金堂等三人于2017年11月15日与其签订拆迁安置补偿协议，同年12月15日该三户领取了补偿款并办理了交房手续。本案二审询问中（2018年7月13日），刘金堂称其没有签订协议，领取了补偿款799万元。房屋是在被逼无奈的情况下交给有关部门的，其主要是要求补偿、赔偿问题，不限于土地、房屋还包括其他问题。董织绒称其签了协议，不知道是跟谁签的，协议已经履行，已领取补偿款570万元。本次再审询问中刘金堂称房屋已于2017年被拆除，认可其收到799万元。双方当事人均认可拆迁安置工作从2010年开始实施

维持本院（2018）陕行终335号行政裁定。 本裁定为终审裁定

审判长桂红 审判员董琪 审判员黄海鹰 二〇二〇年四月十七日 法官助理王蒙萌 书记员侯秀丽

2020-12-10