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加入GPA完善国有企业采购制度探究

发布日期 2018-09-10 00:00:00

改革开放40年来,我国经济社会发展取得了巨大成就。未来,我国将继续坚持对外开放的基本国策,进一步扩大开放。


十九大报告明确了我国“主动参与和推动经济全球化进程,发展更高层次的开放型经济”的对外开放方略。习近平主席在博鳌亚洲论坛2018年年会开幕式上做出“继续扩大开放、加强合作”的承诺,并提出4项扩大开放的重大举措。主动扩大进口举措中明确指出“加快加入世界贸易组织《政府采购协定》(GPA)进程”。在国家全面扩大开放的整体战略布局下,我国政府采购市场开放进程也将加快。


加入GPA包括政府采购市场开放和政府采购制度调整两部分:一方面,按照出价清单的承诺范围开放政府采购市场,给予其他GPA参加方企业以国民待遇和非歧视待遇;另一方面,需调整自身政府采购制度,与GPA规则相适应,承诺开放范围内的采购遵守GPA规则。


国有企业是我国加入GPA谈判的重点之一,但目前国有企业不属于我国《政府采购法》的管辖范围,我国也没有专门针对国有企业采购的法律,国有企业普遍结合自身情况自行制定采购制度。以应对GPA开放为契机,完善国有企业采购制度具有重要现实意义。


一、我国加入GPA国有企业出价情况


国有企业是我国加入GPA谈判的重要内容之一。GPA涵盖的政府采购是为政府目的、不以商业销售或转售为目的而进行的采购。具体开放范围由各参加方以出价清单的形式,通过谈判确定。


GPA参加方普遍将铁路、电力、机场、港口、供水、城市公共交通等领域提供公共产品或公共服务的国有企业列入出价,并对我国国有企业进行了全面要价。美国、日本等参加方要求我国列入“为政府目的进行采购的所有国有企业和国家投资企业”和“出于政府目的创建、成立或授权承担基础设施建设或其他建筑工程的国有企业”,欧盟等参加方要求我国列入电力、燃气、城市交通、铁路、机场、港口、邮政等公用事业领域的国有企业。


目前,我国加入GPA出价列入3家国有企业。自2007年启动加入GPA谈判以来,我国先后提交了六份出价清单,开放范围不断扩大。2014年12月22日提交的第6份出价清单(也是目前我国最新出价)中,首次列入中国农业发展银行、中国邮政集团和中央国债登记结算公司3家国有企业,铁路、电力、机场、港口、供水、城市公共交通领域国有企业均未出价。参加方既对我国首次列入国有企业表示赞赏和肯定,同时也要求我国进一步扩大国有企业开放范围。


未来,我国国有企业出价范围将进一步扩大。我国深入实施“走出去”战略,由产品输出和传统的劳务输出转变为基础设施建设和重大技术装备“走出去”,而后者的采购人主要是政府部门和公用事业领域的国有企业,属于GPA涵盖的政府采购范畴。当前GPA参加方以我国尚未加入GPA为由,限制我国企业参与其政府采购市场竞争。因此,加入GPA可为我国高铁、核电等优势企业“走出去”提供制度保障。


但GPA遵循对等互惠原则,我国企业进入参加方市场要以我国对应市场开放为前提。无论是加快推动加入GPA,还是促进我国优势企业“走出去”,未来我国国有企业出价范围都将进一步扩大。


二、我国国有企业采购制度现状


GPA所指“政府采购”包含“为政府目的进行采购”的国有企业,我国《政府采购法》所指“政府采购”不包括国有企业,我国也没有专门规范国有企业采购的法律。目前,我国国有企业尚未建立统一的采购制度,国有企业普遍依据国家相关法律法规,结合企业自身情况及采购需求,自行制定采购制度。


国有企业采购主要依据《政府采购法》《招标投标法》等政府采购和招标投标法律法规,这些法律法规之间存在不协调问题,在采购目标、采购方式、采购程序、救济机制等方面的规定也与GPA规则存在差异。


(一)国有企业尚未建立统一的采购制度。


国有企业不属于我国《政府采购法》管辖范围,我国也没有专门针对国有企业采购的法律。我国国有资产规模庞大,当前属于条块式监管模式。国资监管机构主要负责非金融类企业国有资产的监管,财政部门主要负责金融类企业国有资产的监管,少数中央企业由国务院直属管理。


目前,仅财政部发布了《国有金融企业集中采购管理暂行规定》(2018年9号令)。国有企业普遍依据国家相关法律法规,结合企业自身情况及采购需求,自行制定采购制度。比如国家电网公司制定了《国家电网公司招标活动管理办法》《国家电网公司非招标方式采购活动管理细则》等采购管理制度。


(二)国有企业采购依据法律法规之间存在不协调。


国有企业采购依据的法律法规主要是《招标投标法》《招标投标法实施条例》等招标投标法律法规和《政府采购法》《政府采购法实施条例》《政府采购货物和服务招标投标管理办法》等政府采购法律法规;还要遵守其他相关的法律法规。比如《工程建设项目招标范围和规模标准的规定》《机电产品国际招标投标实施办法(试行)》等。


这些法律法规之间存在不协调的问题。比如《政府采购法》与《招标投标法》作为国内政府采购体系的两大基本法,一部是规范政府采购这种行为的实体法,一部是规范招标这种交易方式的程序法。国有企业招标采购主要参照《招标投标法》,非招标采购主要参照《政府采购法》。但由于立法背景和针对的问题不同,背后代表的部门利益和管理思维也不同,两者在制度设计上存在不协调之处,对监管部门、信息披露渠道、投诉受理管辖等的规定存在差异。


(三)国有企业采购依据法律规定与GPA规则存在差异。


国有企业采购依据的《政府采购法》和《招标投标法》的相关规定均与GPA规则存在差异。


我国《政府采购法》的目的是建立高效、廉洁的政府采购制度,规范政府采购行为,同时发挥政策性功能;《招标投标法》的目的是规范招标投标活动,提高经济效益。而GPA的目的则是降低和消除政府采购中的贸易壁垒,促进贸易自由化,关注的焦点集中在政府采购市场的开放程度、采购过程的透明度、给予其他参加方供应商平等的竞争机会等方面。


由于立法目的不同,我国《招标投标法》、《政府采购法》与GPA在采购目标、采购方式、采购程序、救济机制等方面的规定均存在差异。


采购目标上,我国《政府采购法》关于“政府采购应当采购本国货物、工程和服务”“政府采购应当有助于实现国家的经济和社会发展政策目标,包括保护环境,扶持不发达地区和少数民族地区,促进中小企业发展等”的规定与GPA的非歧视原则相冲突。


采购方式上,我国《政府采购法》规定了公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价和国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式。2014年财政部依据《政府采购法》制定的《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》增加了竞争性磋商的采购方式。《招标投标法》规定了公开招标和邀请招标2种。GPA规定的采购方式有公开招标、选择性招标和限制性招标3种。我国规定的采购方式与GPA规定的3种采购方式不能一一对应,采购程序也存在差异。


救济机制上,我国《政府采购法》规定必须按照质疑、投诉、行政复议或行政诉讼的顺序逐次进行。质疑是投诉的前置程序,投诉是行政复议或行政诉讼的前置程序。GPA鼓励采购实体和供应商通过协商寻求申诉的解决办法,但没有强制规定该过程为投诉的前置程序。对于投诉处理部门,GPA规定必须为独立于采购实体的行政或司法主管机关;我国《政府采购法》规定为同级政府采购监督管理部门,即同级财政部门。政府采购所用的“全部或部分”资金就是由各级财政部门管理的财政资金,财政部门不可能与采购结果没有任何利害关系,该制度设计与GPA的独立性要求存在冲突。此外,在质疑内容、投诉和受理时限等方面的规定也存在差异。


三、加入GPA 国有企业采购制度建议


加入GPA后,根据与国际接轨的需要,我国政府采购制度需进一步规范调整,与GPA规则相适应。调整的难点之一是目前不属于我国《政府采购法》管辖范围、且尚未建立统一采购制度的国有企业采购。


一方面,我国列入加入GPA出价清单的国有企业应纳入“政府采购”范畴;另一方面,出价国有企业的采购应适用GPA规则。对此,首先要规范完善我国政府采购制度,理顺我国政府采购法律法规之间的关系,确保政府采购过程的规范透明。在此基础上,调整我国现行政府采购法律法规中与国际惯例相冲突的地方,与GPA规则相适应。


(一)调整思路。


当前我国正在深入推进政府采购制度、国有企业等改革,调整完善我国政府采购、国有企业采购制度,既要与国际接轨,遵循GPA等相关国际规则;又要立足我国实际,服务国家发展的整体战略,解决我国政府采购市场的结构性问题。结合政府采购、国有企业采购的实际需求,构建有利于结果导向的法律制度、政策体系、执行机制和监管模式。


一方面,我国政府采购制度调整完善应以GPA等国际性政府采购文件为范本,在理念、原则和制度上合理吸收借鉴,贯彻国民待遇和非歧视待遇原则,保证采购公开透明。当前,我国主动参与和推动经济全球化进程,全面扩大开放。我国加入GPA进程将加快,政府采购市场的自由化、国际化已成必然趋势,政府采购制度设计也应与国际接轨。


除了GPA,联合国国际贸易法委员会《公共采购示范法》、亚太经济合作组织《政府采购非约束性原则》、欧盟《欧盟公共采购指令》、世界银行《采购指南》等国际规则均可参考借鉴。尤其是《政府采购非约束性原则》,根据《茂物宣言》,我国政府已向APEC国家承诺,最迟在2020年开放政府采购领域,有必要在政府采购制度上先行借鉴,为政府采购市场的开放提供法律基础,促进我国政府采购制度与国际规则接轨。


另一方面,我国政府采购制度调整完善要立足我国实际,服务国家发展的整体战略,解决我国政府采购市场的结构性问题。新时代我国经济进入高质量发展阶段,深入实施创新驱动战略,稳步推进供给侧结构性改革,加快产业转型升级,建设制造强国,对政府采购的政策性功能提出新要求。


同时,目前我国政府采购市场存在高端市场供给能力不足、低端市场激烈竞争的结构性问题。政府采购制度需结合当前形势,统筹对外开放与政策功能的关系,在不违反国际规则的前提下,促进国内产业创新发展和转型升级,推动供给侧结构性改革,引导国内供给体系质量提升。


(二)调整方式。


加入GPA是我国政府采购制度的重大调整。从长远来看,我国加入GPA后,需将GPA非歧视、透明度等原则引入我国政府采购制度,重新构建我国政府采购法律法规体系,与GPA相统一,以保障GPA参加方对我国政府采购市场的可预期性,同时从根本上解决目前我国政府采购管理中存在的问题。


但这涉及到法律法规的理顺调整,包括法律的修订甚至重新立法,情况复杂,历时较长。当前我国加入GPA进程加快,重新构建政府采购法律制度与GPA接轨比较困难,短期内可借鉴韩国做法,对国内采购和国际采购实行双轨制。对纳入GPA开放范围的采购,制定统一的采购规范,与GPA规则相适应。


1.将公益类和部分公用事业领域国有企业纳入政府采购范围。为了保障企业经营自主权,《政府采购法》没有将国有企业纳入政府采购当事人的范围。随着我国政府采购市场的开放,应引用国际通行做法,将公共职能标准等先进制度引入国内政府采购法律制度,构建政府采购新体系,优化政府采购整体结构。2015年颁布的《关于深化国有企业改革的指导意见》把国有企业明确划分为公益类和商业类。公益类国有企业以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标,属于国际上公认的公共采购的范畴,建议纳入政府采购范围。此外,随着GPA 谈判的深入推进,我国公用事业领域部分国有企业将列入我国加入GPA出价清单,其采购行为也将成为政府采购范畴的一部分。


2.借鉴韩国经验,对与GPA相关法律法规进行必要调整和修改的基础上,针对我国承诺对外开放的国际采购,专门制定统一的实施细则(如韩国的关于特定合同的《政府合同法》的特殊实施规则),确定国内采购和国际采购的双轨制,与GPA协议相衔接。该实施细则明确划分出政府采购的国内采购和国际采购,详细规定各自的采购程序。政府采购国际合同领域的基本原则和程序与GPA协议相一致,以促进国际贸易自由化为核心价值目标。政府采购国内采购合同遵循国内相关法律法规,以规范政府市场、维护国家利益和社会公共利益、促进廉政建设、落实国家的经济和社会发展政策为核心价值目标。



(作者丨李亚亚 吕汉阳)

来源:中国政府采购

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